Impacto de las tarifas energéticas sobre el bienestar de los hogares

(*)A�En colaboraciA?n con Guillermo Cruces

Desde la asunciA?n del presidente Macri en 2015, el Estado Nacional ha llevado a cabo un programa de reducciA?n gradual de subsidios energA�ticos con el objetivo de eliminar las enormes distorsiones de precios relativos y el abultado dA�ficit fiscal heredado de la gestiA?n anterior. Este camino que la Argentina estA? recorriendo en materia energA�tica conduce gradualmente a la incorporaciA?n de patrones de consumo mA?s responsables, en el marco de un programa previsible de aumentos que ademA?s cuida a los hogares mA?s vulnerables a travA�s de la Tarifa Social Federal. Es un camino difA�cil, pero que la sociedad ha acompaA�ado de manera responsable. Este artA�culo presenta un anA?lisis del impacto que la recomposiciA?n de tarifas tiene sobre los hogares, y muestra que, si bien ha aumentado el peso del gasto en los servicios en el ingreso de los hogares, este se encuentra por debajo de niveles histA?ricos.

La normalizaciA?n tarifaria en curso promueve la inversiA?n en el sector, largamente postergada. Esta inversiA?n se presenta en la forma de nuevas iniciativas que permitirA?n aumentar la producciA?n domA�stica, creando a su vez empleos formales, como es el caso de Vaca Muerta. TambiA�n se estA? avanzando en renovaciones de infraestructura pendientes y fuertemente relegadas. Como resultado del renovado impulso del sector, la generaciA?n elA�ctrica aumentA? entre diciembre de 2016 y diciembre de 2017. A su vez, el cumplimiento de las metas fiscales es esencial para mantener la solvencia del Estado, contribuye a la reducciA?n de la inflaciA?n, y a la sostenibilidad del proceso de crecimiento econA?mico en marcha.

Mediante un calendario previsible de aumentos, el sector productivo y los hogares pudieron adaptarse paulatinamente a las nuevas reglas de juego. La Tarifa Social Federal (TSF), que bonifica los consumos de los hogares mA?s vulnerables del paA�s, protege a quienes menos tienen durante la transiciA?n.

Como cualquier programa de normalizaciA?n que se emprende luego de mA?s de una dA�cada de distorsiA?n de precios relativos, el camino no estA? libre de dificultades. A raA�z de las discusiones recientes respecto a la polA�tica tarifaria, este artA�culo explora la proporciA?n del ingreso de los hogares destinada al pago de servicios en nuestro paA�s en los A?ltimos 20 aA�os basado en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) y la Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGHO) elaboradas por el INDEC.

A?CuA?l ha sido histA?ricamente la proporciA?n del ingreso destinada al pago de servicios en Argentina?

La manera mA?s sencilla de observar quA� proporciA?n de sus ingresos ha destinado un hogar promedio al pago de servicios en los A?ltimos 20 aA�os es recurrir a las encuestas de gasto, que recogen informaciA?n sobre los gastos que realizan los hogares argentinos. Para el periodo de anA?lisis existen tres ediciones de la ENGHO de los aA�os 1996-97, 2004-05 y 2012-13 (la ENGHO 2017-18 se encuentra actualmente en campo y tendremos resultados en algA?n tiempo). Los datos muestran que en 1996, antes del congelamiento tarifario, un hogar promedio destinaba el 3,5% del total de sus ingresos al pago de las facturas de gas y electricidad (Navajas y Alejo, 2008). Los datos de los aA�os subsiguientes reflejan los efectos del congelamiento tarifario que comenzA? en el aA�o 2003: en 2004 el porcentaje destinado al pago de servicios cae poco menos de un punto porcentual a 2,6%, mientras que en 2012 pasa a representar solamente el 1,3% del ingreso total de un hogar promedio, menos de la mitad del valor de 1996.

El grA?fico 1 ilustra la magnitud de la distorsiA?n de precios relativos introducida por el congelamiento tarifario. Entre diciembre de 2000 y diciembre de 2015, el nivel general de precios se multiplicA? casi por 15, mientras que las tarifas se multiplicaron por menos de un tercio (0,34). La normalizaciA?n tarifaria pretende cerrar esta brecha de manera gradual, como muestra el grA?fico para los aA�os 2016 y 2017.

GrA?fico 1: evoluciA?n de tarifas de gas y electricidad e inflaciA?n
(A�ndice 100= aA�o 2000)

Fuente: Ministerio de Hacienda, SubsecretarA�a de ProgramaciA?n MacroeconA?mica. Nota: Factura promedio de 500 kwh/bimestre.

 

Para poder observar la evoluciA?n mA?s reciente del porcentaje de sus ingresos que los hogares destinan al pago de servicios es preciso combinar los datos de la ENGHO 2012 con otras fuentes. En el anA?lisis que sigue, realizado sobre el A?rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), los datos de ingresos de los hogares corresponden al ingreso total familiar reportado en las publicaciones de la EPH para cada aA�o, ajustados para ser consistentes con registros administrativos. Dado que la A?ltima EPH disponible corresponde al tercer trimestre de 2017, los ingresos para el anA?lisis de 2018 se obtuvieron actualizando A�stos por la inflaciA?n nA?cleo del periodo transcurrido. En funciA?n de su nivel de ingreso, los hogares se repartieron en quintiles, del 20% mA?s pobre hasta el 20% de mayores ingresos. Las cantidades de energA�a consumidas utilizadas para el cA?lculo de las facturas se obtuvieron de la ENGHO 2012-13, para cada grupo (quintil) de hogares, incorporando el hecho de que los hogares de distinto nivel de ingreso consumen cantidades distintas (mayor cantidad a mayor ingreso). Estas cantidades tambiA�n fueron ajustadas para ser consistentes con los datos administrativos. Para simplificar el anA?lisis y aislar el efecto de los cambios tarifarios, se utilizA? para todos los aA�os las cantidades derivadas de la encuesta de 2012. Finalmente, los montos en pesos de las facturas de gas y electricidad se calcularon utilizando los cuadros tarifarios de EDENOR y GASBAN de cada aA�o, aplicando los precios con y sin tarifa social en cada caso, con una estimaciA?n de la TSF para 2018. Las bonificaciones que reciben los usuarios cubiertos por la TSF se tuvieron en cuenta a partir de 2017, ya que fue el primer aA�o en el que la tarifa estuvo vigente tanto para gas como para electricidad. Los montos de facturas con cobertura de TSF corresponden al valor hipotA�tico que hubiera pagado un hogar del primer, segundo, o tercer quintil por su consumo representativo, de haber accedido a la cobertura de la TSF. Restringimos a este universo dado que el 72% de los beneficiarios de TSF dentro de esos tres quintiles – el 60% de la poblaciA?n con menores ingresos.

El grA?fico 2 presenta una estimaciA?n de la fracciA?n del ingreso que un hogar representativo destinA? al pago de gas y electricidad en distintos momentos de la historia reciente. Podemos ver que, a lo largo de los A?ltimos 18 aA�os, en promedio un hogar del AMBA destinA? al pago de servicios energA�ticos una proporciA?n que variA? entre 4,4 y 0,7% de sus ingresos. Los datos disponibles para el periodo previo al congelamiento tarifario de 2003 muestran que esta proporciA?n era del 4,4% en el aA�o 2000. El fuerte aumento de los subsidios al sector energA�tico implementado durante la administraciA?n Kirchner y la consecuente distorsiA?n de precios relativos implicA? una reducciA?n importante de los montos de las facturas residenciales, tal que en 2015 un hogar promedio solamente destinaba el 0,7% de sus ingresos al pago del gas y la electricidad.

GrA?fico 2: gasto en servicios de gas y electricidad como proporciA?n del ingreso total de un hogar promedio

Fuente: elaboraciA?n propia en base EPH, ENGHO 2012/13 y cuadros tarifarios de EDENOR y GASBAN. Nota: los aumentos se aplican en el mes en que se paga la factura con los consumos realizados, no en el mes en el que se realizan los consumos, salvo para el aumento de gas en abril de 2018, que se incluye por ser el foco de la discusiA?n. Se presenta el promedio del cA?lculo por quintiles.

 

El congelamiento tarifario implicA? necesidades cada vez mayores de subsidios al sector, grandes desincentivos a la inversiA?n, patrones de consumo poco sustentables y aumento del dA�ficit fiscal. El proceso de normalizaciA?n tarifaria implementado por el presidente Macri implicA? una recomposiciA?n gradual de las tarifas en base a un calendario preestablecido. AsA�, en 2016 un hogar promedio pasA? a destinar el 1,5% de sus ingresos al pago de servicios. Gradualmente, en 2017 esta proporciA?n aumentA? al 1,7%, y en 2018, contemplando los aumentos en la tarifa de gas de red que rigen para el consumo de abril, el porcentaje para un hogar promedio es del 3,4% (y hubiese representado 4,1% en promedio si no existiera la tarifa social). Por otra parte, cabe esperar que esta proporciA?n se reduzca a lo largo del aA�o cuando se ajusten los salarios y otros ingresos percibidos por las familias. Esto implica que, en el marco de la normalizaciA?n tarifaria, un hogar promedio sin cobertura de TSF destina hoy una fracciA?n de sus ingresos algo menor a la que destinaba en los aA�os previos al congelamiento tarifario, cuando el mercado de la energA�a funcionaba de manera similar al resto de los paA�ses del mundo, y el promedio incluyendo la tarifa social sigue siendo casi 25% menor que en el aA�o 2000. Esto ademA?s en un contexto en el que a nivel internacional la energA�a se ha encarecido en tA�rminos reales a�� por ejemplo, el petrA?leo crudo aumentA? mA?s del 40% en tA�rminos reales entre 2000 y 2017.

En relaciA?n con otros paA�ses de la regiA?n, la fracciA?n del ingreso que un hogar argentino destinA? en 2017 es menor al porcentaje que destina un hogar de estrato medio (quintil 3) en paA�ses comparables de SudamA�rica. De acuerdo con estudios recientes, en Brasil un hogar de ingresos medios destina el 5,4% de su gasto total al pago de servicios de gas y electricidad, en PerA?, el 5,1%, y en Uruguay, el 9,7% (Jimenez y Yepez-Garcia, 2017).

A?CA?mo impactan los aumentos tarifarios en los distintos sectores de la sociedad y en los mA?s vulnerables?

El grA?fico 3 muestra que un hogar perteneciente al 20% mA?s pobre destinaba el 8,2% de sus ingresos en 2000 para el pago de los servicios mencionados, mientras que, en 2018, entrando en la A?ltima fase del programa de recomposiciA?n de tarifas, utilizA? el 4,1% de su ingreso, valor cercano a la mitad del observado al comienzo de la dA�cada pasada. En 2018 solo el 40% mA?s rico gastA? en servicios una proporciA?n de sus ingresos superior a la de los aA�os previos al congelamiento. Por el contrario, el 40% mA?s pobre pagA? una medida inferior a lo que solA�a pagarse antes de la distorsiA?n de precios, incluso sin tener en cuenta el impacto de la Tarifa Social Federal. En el grA?fico, para los tres primeros deciles, consideramos un impacto que surge de una combinaciA?n de los hogares que tienen TSF con otros que no acceden a ella.

GrA?fico 3: gasto en servicios de gas y electricidad como proporciA?n del ingreso total en hogares representativos de cada nivel de ingreso

Fuente: elaboraciA?n propia en base EPH, ENGHO 2012/13 y cuadros tarifarios de EDENOR y GASBAN. Nota: los aumentos se aplican en el mes en que se paga la factura con los consumos realizados, no en el mes en el que se realizan los consumos, salvo para el aumento de gas en abril de 2018, que se incluye por ser el foco de la discusiA?n. Quintiles de ingreso per cA?pita familiar.

 

Un pilar fundamental del programa de normalizaciA?n tarifaria es la protecciA?n de los hogares mA?s desfavorecidos. La herramienta diseA�ada para cumplir con ese objetivo es la order sildalist Tarifa Social Federal (TSF), implementada en 2016. Los hogares que califican para recibir este tipo de cobertura acceden a precios de la energA�a bonificados. Cabe mencionar que, como cualquier sistema de identificaciA?n de beneficiarios basado en proxys, dado que no se observan todos los ingresos de los hogares, el acceso a la TSF se define sobre una base de criterios mA?ltiples que no se corresponden perfectamente con la pobreza por ingresos. En particular, el 72% de los beneficiarios de este programa se concentra dentro del 60% mA?s pobre de los hogares (los tres primeros quintiles), con una proporciA?n importante concentrada en el primer quintil.

El grA?fico 4 ilustra el impacto de la TSF, que en 2018 representa una reducciA?n a menos de la mitad del gasto en servicios como proporciA?n del ingreso para los hogares del primer, segundo y tercer quintil. Con TSF, el 20% mA?s pobre emplea el 2,6% de su ingreso en 2018 para pagar servicios, esto es, casi seis puntos porcentuales menos que el valor del aA�o 2000, mientras que aquellos hogares que abonan tarifa plena destinan 6,2%, aA?n dos puntos porcentuales por debajo del valor para el aA�o 2000.

A�GrA?fico 4: Impacto de la tarifa social en la proporciA?n de ingreso dedicada a servicios

Fuente: elaboraciA?n propia en base EPH, ENGHO 2012/13 y cuadros tarifarios de EDENOR y GASBAN. Nota: los aumentos se aplican en el mes en que se paga la factura con los consumos realizados, no en el mes en el que se realizan los consumos, salvo para el aumento de gas en abril de 2018, que se incluye por ser el foco de la discusiA?n. Quintiles de ingreso per cA?pita familiar.

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Cabe notar tambien que, en general, es deseable utilizar transferencias directas para asistir a los hogares necesitados en sus gastos energA�ticos, dado que esto evita que estos enfrenten precios artificialmente bajos. Adicionalmente a la tarifa social, entonces, debemos destacar que en el periodo analizado aumentaron sustancialmente las transferencias de ingreso a los hogares. Por ejemplo, el gasto social del sector pA?blico nacional pasA? de representar el 10,9% del PBI en el aA�o 2000 al 17,2% en 2017, y en su gran mayorA�a este gasto representa jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares y otros beneficios contributivos y no contributivos. La cobertura de estos programas (en especial asignaciones por hijo) y la masa de recursos trasferidos aumentaron desde 2015, complementando la TSF que apuntala a los sectores mA?s desfavorecidos mediante la bonificaciA?n de precios.

A�ConclusiA?n

Las nuevas tarifas representan un porcentaje mayor del ingreso de los hogares que en 2015, pero este porcentaje todavA�a se encuentra dentro de un rango esperable considerando los valores previos a los aA�os del congelamiento tarifario. A su vez, se trata de un porcentaje que aA?n se encuentra por debajo de los observados en paA�ses comparables de la regiA?n. De esta forma, a travA�s de un calendario previsible de aumentos, los hogares y los sectores productivos de la Argentina se estA?n adecuando gradualmente a nuevas reglas de juego, que posibilitarA?n un mayor crecimiento econA?mico acompaA�ado de creaciA?n de empleos, y una mejora en los servicios para los usuarios.

Existe consenso en la literatura del desarrollo en que el crecimiento es fundamental para combatir la pobreza, y que la transiciA?n hacia una prosperidad sustentable debe contemplar la protecciA?n de los sectores mA?s vulnerables de la poblaciA?n (Sen, 1999). El gobierno del presidente Macri actuA? siempre con la determinaciA?n de asistir a los mA?s vulnerables en este proceso a�� se planteA? de hecho ser evaluado de acuerdo a la evoluciA?n de la tasa de pobreza en el paA�s. El crecimiento econA?mico es, en A?ltima instancia, el principal motor de la reducciA?n de la pobreza, y un crecimiento sostenido y sustentable en el largo plazo necesitaba en nuestro paA�s la correcciA?n de los precios relativos de los servicios. Pero si esta correcciA?n impacta negativamente en los mA?s pobres, se estarA�a atentando contra el objetivo principal. En sintonA�a con esta meta, la TSF apuntala a los sectores mA?s vulnerables y acompaA�a en el proceso de correcciA?n de los precios relativos que la Argentina necesita para crecer.

 

 

(*) Basado en un anA?lisis sectorial realizado entre la Secretaria de PolA�tica EconA?mica del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de EnergA�a y MinerA�a de la NaciA?n.

 

 

Referencias

Jimenez y Yepez-Garcia (2017). a�?Understanding the Drivers of Household Energy Spending: Micro Evidence for Latin Americaa�?. Inter-American Development Bank.

Navajas, F., & Alejo, J. (2008). a�?Tarifa social: en los sectores de infraestructura en la Argentinaa�?. FundaciA?n de Investigaciones EconA?micas Latinoamericanas.

Sen, A. K. (1999) a�?Human Rights and Economic Achievementsa�?. The East Asian Challenge for Human Rights. J. R. Bauer and D. A. Bell. Cambridge: CUP.

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Nota del Editor

Sebastian Galiani es Secretario de PolA�tica EconA?mica del Ministerio de Hacienda de la NaciA?n. Guillermo Cruces es asesor en el mismo Ministerio.