Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos

En colaboración con Alejandro Gaviria

Hace unas semanas publicamos un artículo en Foco Económico (ver artículo aquí) en el cual hacíamos un recuento histórico acerca de cómo surgió el narcotráfico en Colombia. Esta actividad ilícita mueve aproximadamente USD 8 billones al año en Colombia (aproximadamente 2.3% del PIB) y ha sido la principal fuente de financiación de grandes organizaciones criminales y grupos armados ilegales. A pesar del daño que ha generado esta actividad ilícita a Colombia, no hay soluciones mágicas ni milagrosas para acabar con este negocio, que, mientras permanezca ilegal y se mantenga la actual postura prohibicionista, seguirá estando con nosotros. Sin embargo, y a pesar de ser un problema muy complicado de solucionar, el libro Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos (que publicaremos el próximo 28 de abril en la Universidad de los Andes), recoge una serie de reflexiones y recomendaciones de política generales encaminadas a formular políticas antidroga más efectivas y basadas más en la evidencia disponible acerca de qué funciona y qué no en materia de políticas antidroga y menos en posturas ideológicas preconcebidas. A continuación hacemos una breve descripción de los capítulos que componen este libro y enumeramos las recomendaciones generales que se desprenden del análisis de los diferentes capítulos.

El libro está dividido en cinco partes. La primera, “Dimensión del pro blema de las drogas en Colombia: producción, tráfico y consumo”, consta de dos capítulos. El capítulo 1 describe la cadena de producción y trá fico de cocaína en Colombia, cuantifica el valor agregado generado en cada eslabón del negocio y analiza finalmente la importancia macroeco nómica de la producción y el tráfico de cocaína. El capítulo 2 estudia la evolución del consumo de drogas en Colombia durante los últimos quince años, caracteriza los consumidores de drogas ilícitas y analiza, de manera preliminar, los efectos sobre el consumo interno del fallo de la Corte Constitucional que ordenó, a mediados de los años noventa, la despenalización de la llamada dosis personal.

La segunda parte, “Políticas de reducción de oferta y demanda”, estu dia las políticas antidroga en Colombia. Tres políticas son analizadas de manera exhaustiva: la política reciente de control de la producción y el tráfico de cocaína, las políticas de desarrollo alternativo y las políticas de prevención y tratamiento del consumo. El capítulo 3 estudia la efectividad, los costos y la eficiencia de las polí ticas de reducción de la oferta puestas en marcha por el Plan Colombia, y evalúa, además, las distintas posibilidades de intervención en las acti vidades de producción y exportación de drogas ilegales en Colombia. El capítulo 4 estudia los programas de desarrollo alternativo; en particular, los esfuerzos más recientes encaminados a controlar los cultivos ilícitos mediante la promoción de actividades agrícolas lícitas. Por último, el capítulo 5 describe los programas, escasos y desarticulados en general, de reducción de la demanda y de tratamiento de los adictos en Colombia. El capítulo formula algunas recomendaciones concretas basadas en la evi dencia científica y en las buenas prácticas documentadas en la literatura académica sobre este tema.

La tercera parte del libro, “Relaciones internacionales y políticas anti droga en Colombia”, estudia la interrelación entre los vínculos externos de Colombia y el problema de la droga. Esta parte consta de tres capí tulos. En conjunto, los capítulos muestran que los esfuerzos de varios gobiernos por “narcotizar” la agenda de política exterior con el objetivo preponderante de conseguir ayuda y financiación para la lucha antidroga, han llevado a decisiones equivocadas, a desencuentros con países que tie nen una aproximación diferente a la problemática de las drogas y al des cuido de temas importantes de la agenda de política exterior. El capítulo 6 muestra, por ejemplo, que, con el fin de contrarrestar el desinterés por el tema de las drogas ilícitas de algunas organizaciones multilaterales, los gobiernos de Colombia han seguido la estrategia deliberada, retórica podría decirse, de resaltar el vínculo entre la producción y el tráfico de drogas con otros temas que sí son prioritarios para estas organizaciones como el terrorismo, el medio ambiente y los derechos humanos. El capí tulo 7 describe los “desencuentros” recientes entre la Unión Europea y Colombia en materia de política de drogas: mientras que Colombia ha insistido repetidamente en una aproximación más represiva, la Unión Europea ha tendido a enfatizar políticas más equilibradas, centradas, por ejemplo, en la reducción del daño. Esta falta de entendimiento ha lle vado a una cooperación europea reducida, limitada a áreas específicas, como el desarrollo alternativo, la conservación ambiental y el desarrollo económico de zonas rurales apartadas. Finalmente, el capítulo 8 muestra de qué manera la securitización de las políticas antidroga ha impedido un debate más amplio y constructivo en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos. El capítulo señala, entre otras cosas, que Colombia debe ría aprovechar la coyuntura actual en Estados Unidos para promover un debate franco sobre la postura prohibicionista y una evaluación objetiva de los costos y beneficios del Plan Colombia.

La cuarta parte aborda los aspectos legales e institucionales de la gue rra contra las drogas. El capítulo 9 presenta un estudio detallado sobre la sentencia de la Corte Constitucional que ordenó la despenalización del porte y consumo de pequeñas dosis de estupefacientes. A partir de una descripción de la aplicación cotidiana de la sentencia en cuestión en las calles de Bogotá, el capítulo muestra la divergencia entre la norma escrita y su aplicación práctica, especialmente, en los casos que involu cran indigentes y hombres jóvenes de bajos recursos a quienes la Policía percibe, de antemano, como potenciales generadores de violencia y pro blemas sociales. El capítulo 10 describe las distintas respuestas jurídicas del Estado para enfrentar el narcotráfico y sus delitos conexos. El capítulo muestra que la creación de nuevos tipos penales y el endurecimiento de las penas no han llevado, en general, a una reducción significativa de los crímenes y delitos asociados al narcotráfico. Finalmente, el capítulo 11 aborda el tema del lavado de activos. El capítulo intenta cuantificar el lavado de activos en Colombia e identificar los canales a través de los cuales los recursos provenientes de actividades del narcotráfico ingresan a la economía colombiana.

La última parte del libro, “Instituciones y narcotráfico”, contiene cuatro capítulos. El capítulo 12 muestra, en su parte inicial, de qué manera el narcotráfico penetró diferentes ámbitos de la vida política, social y eco nómica de Colombia, alterando así el curso de la historia del país. En la segunda parte, analiza una problemática más reciente: la conjunción de narcotráfico, paramilitarismo y política que dio origen al conocido escán dalo de la “parapolítica”. El capítulo 13 estudia los efectos del narcotráfico sobre las opiniones y conductas políticas de los colombianos. Asimismo, muestra que los habitantes de zonas donde existen cultivos ilícitos tien den a participar menos en procesos políticos y confían menos en las ins tituciones estatales: las campañas de aspersión aérea, por ejemplo, llevan a un declive significativo de la confianza en instituciones como la Policía Nacional. El capítulo 14 estudia la interrelación entre narcotráfico y cri men organizado. El capítulo muestra, en particular, que los choques cri minales producidos inicialmente por la irrupción del tráfico de drogas se reprodujeron de manera endógena, habida cuenta de la disminuida capa cidad de las instituciones judiciales y de policía de reaccionar de manera oportuna. Finalmente, el capítulo 15 reseña los vínculos de las organi zaciones violentas con el negocio del narcotráfico en Colombia durante los últimos treinta años. El capítulo presenta dos estudios de caso que permiten visualizar el papel de las organizaciones violentas en la cadena de producción y tráfico de cocaína en Colombia durante la época actual.

Algunas recomendaciones generales

A pesar de que cada capítulo aborda temas y hace recomendaciones pun tuales encaminadas a la formulación de políticas antidroga más eficaces y efectivas, hay una serie de recomendaciones generales que se desprenden de una lectura global del libro. A continuación se resumen algunas de ellas.

  1. La formulación de las políticas antidroga debería estar basada en la información disponible sobre qué funciona, qué no y a qué costo. En otras palabras, la evidencia científica, no la ideología, debería guiar el diseño de las políticas antidroga. Las políticas basadas en la evidencia no solo son en general más eficaces: estimulan al mismo tiempo un debate más abierto sobre la mejor manera de enfrentar un problema complejo, en cierta medida irresoluble.
  2. Las políticas antidroga existentes en Colombia adolecen de falta de coordinación. No solo ahora, el problema es de siempre. Se necesita, entonces, una arquitectura institucional distinta que permita una formulación coordinada de las políticas antidroga. En particular, se debería considerar la creación de una institución independiente que reemplace a la Dirección Nacional de Estupefacientes y que tenga la capacidad técnica y operativa para diseñar y coordinar la aplicación de políticas antidroga basadas en la evidencia.
  3. La guerra contra la producción y tráfico de cocaína debe reorien tarse. La evidencia disponible señala de manera casi definitiva que la aspersión aérea y la erradicación manual de cultivos ilícitos han sido muy costosas y poco eficaces en reducir la producción de cocaína. Por el contrario, la interdicción parece mucho más eficaz, pues golpea mayormente la rentabilidad del negocio y tiene, por lo tanto, un mayor poder disuasivo.
  4. El consumo de drogas en Colombia ha crecido rápidamente. En la actualidad, las tasas de consumo son menores que las correspon dientes a otros países de América Latina, pero están en alza y segu ramente seguirán creciendo. Dado este contexto, la ausencia de políticas encaminadas a prevenir el consumo de drogas y a tratar a los adictos, es preocupante. La responsabilidad no solo recae en el Gobierno. En muchos de los países líderes en el diseño de políti cas preventivas, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la sociedad civil desempeñan un papel preponderante. Una de las fun ciones de los gobiernos es acompañar el trabajo de las ONG y la sociedad civil, y financiar parcialmente sus actividades.
  5. En materia internacional, el Gobierno colombiano tiene el conoci miento y la autoridad para promover un amplio debate sobre la efectividad de la actual postura prohibicionista. La coyuntura actual en países como México y Brasil, donde la violencia relacionada con actividades del narcotráfico ha crecido sustancialmente, debería ser vir para promover un diálogo global sobre las políticas antidroga y para buscar nuevos aliados estratégicos en este empeño.
  6. Los vínculos entre el narcotráfico y el crimen organizado en Colombia justifican el llamado reciente del Gobierno nacional a racionalizar la guerra contra las drogas. Como bien lo afirma el ex presidente César Gaviria en el prólogo de este libro, los éxitos de las políticas anti­droga de Colombia no se pueden medir por los aumentos en el pre cio de la droga en los países consumidores. Las políticas antidroga deben estar dirigidas a reducir el tamaño de las rentas asociadas al negocio de la producción y el comercio de drogas ilícitas, y a reducir en general el daño sobre la sociedad. ¿Cómo? Mediante políticas efectivas de prevención y tratamiento, de reducción de oferta que ataquen los eslabones de la cadena que producen el mayor valor agregado, mediante acciones que reduzcan los márgenes de ganan cias del narcotráfico, mediante mecanismos de control que hagan cada vez más difícil el lavado de activos y mediante la dotación a los organismos judiciales de las herramientas adecuadas y los recursos necesarios para enfrentar los delitos asociados al narcotráfico a gran escala.

Cuarenta años después de la declaración de la “guerra contra las drogas”, el debate sobre la eficacia y los costos de las políticas prohibicionistas está al rojo vivo. Varios ex presidentes latinoamericanos y reconocidos inte lectuales de todo el mundo han llamado la atención sobre la ineficacia y las consecuencias adversas de la actual postura prohibicionista. El libro Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos es un aporte de la Universidad de los Andes a un debate inaplazable que necesita, hoy más nunca, análisis informados que trasciendan los prejui cios y la inercia de las decisiones políticas.

13 Comments

  1. Sebastian Galiani says:

    Alejandro y Daniel: Felicitaciones por el libro. Justo estuve mirando el libro de finanzas públicas de Leopoldo. Realmente estoy impresionado con la actividad intelectual que se está generando alrededor de la Universidad de Los Andes!! Felicitaciones!!

  2. Daniel Mejia says:

    Gracias Sebastian! El libro lo lanzamos la próxima semana en Los Andes.

  3. Sebastian Galiani says:

    Gracias por el post. Su entrada anterior me estimulo a leer Innocent Bystanders, el cual enfatiza claramente, al igual que ustedes, que este es un área donde la política no se decide sobe una base de costo-beneficio, ni se está cerca de ello. En ese sentido, veo que algunos de los resultados de su libro serán muy bien venidos.

    Dos cosas, sin embargo, me llamaron la atención. Por un lado, me pareció raro que la actividad solo represente 2.3% del PBI Colombiano. Hubiese pensado que tenía un peso mucho mayor en la economía. ¿Por qué tiene entonces un efecto tan importante en la sociedad?

    Al menos en las recomendaciones que presentan al final del post, me parece que falta una discusión sobre políticas supra-nacionales, que según mis pocas lecturas sobre el tema, deberías estar en el top de la agenda.

  4. Andy Neumeyer says:

    Súper interesante. En Julio cuando este en Bogota compron una copia.

    Pregunta: por que les parece que hay tanta resistencia a la legalización de la cocaína en EEUU y Europa dado los costos que la prohibición impone sobre sus países por el crimen organizado? Ni hablar de los costos sobre Mexico y Colombia?

  5. Daniel Mejia says:

    Sebastian:
    Gracias por tus comentarios. A pesar de que el 2.3% del PIB (aproximadamente USD 8 billones) parece una cifra baja, gran parte de estos recursos financian a grupos armados ilegales que causan mucho daño en el país y generan corrupción (en gran parte a nivel local). Esto explica en parte que esta cifra parezca baja cuando se tiene en cuenta el impacto negativo que esta actividad ilegal genera.
    Estoy de acuerdo contogo en que Colombia tiene la autoridad y el conocimiento para liderar y promover una discusión internacional sobre la actual postura prohibicionista. En varias partes del libro llamamos la atención sobre este punto.

  6. Daniel Mejia says:

    Andy:
    Gracias. Con Pascual Restrepo, mi co-autor en casi todos los estudios que he hecho sobre la llamada “guerra contra las drogas” en Colombia, tenemos una hipótesis que venimos discutiendo desde hace algún tiempo: La postura prohibicionista en el mercado de drogas es la estrategia que han usado los países consumidores para trasferir los costos del consumo a otros países (los países productores y de tránsito). Me explico brevemente. Si la se elimina la postura prohibicionista, los precios de las drogas serían mas bajos y probablemente el consumo sería mas alto (aunque no tanto como algunos piensan dado que la demanda por drogas es bastante inelástica a cambios en los precios). Con esto, gran parte de los costos del consumo de drogas tendrían que ser pagados por los países consumidores (en su sistema de salud, principalmente). Por el contrario, la postura prohibicionista, al aumentar los precios, disminuye el consumo y le transfiere parte de los costos a los países productores y de tránsito, obligándolos a pelear una guerra que, como hemos visto, se esta perdiendo.

  7. Sebastian Galiani says:

    Daniel, disculpa, pero no te sigo completamente. O la demanda es elástica o inelástica. Si es elástica, los costos bajan en los países que prohíben el consumo. Si es inelástica, entonces, la explicación es otra, no?

    ¿Cómo es realmente la demanda de drogas en el largo plazo? ¿Hay estudios sobre ello?

  8. Daniel Mejia says:

    Sebastian:
    De acuerdo, si la demanda es elástica, el consumo y los costos de éste bajan más que cuando la demanda es inelástica. Nuestras estimaciones de la demanda por cocaína al por mayor (es decir, la demanda de los traficantes por cocaína colombiana) hablan de una elasticidad entre -0.6 y -0.7. Ahora, cuando otros estudios han estimado la elasticidad precio de la demanda por cocaína de los consumidores finales, el rango es bastante más alto (entre -0.5 y -1.5). Tienes razón en hacer la distinción entre la demanda en el corto plazo y la de largo plazo, con la primera siendo más inelástica que la segunda (Becker et al., 2006). Pero aún si la demanda final por cocaína es inelástica (al final del día, este es un parámetro que no es fácilmente modificable con políticas públicas), reducciones de la oferta inducidas por políticas anti-droga en países productores y de tránsito llevan a (pequeños) cambios en las cantidades transadas. De hecho, me atrevo a lanzar esta hipótesis: entre mas inelástica es la demanda por drogas, se necesita una mayor reducción de la oferta para alcanzar un cierto nivel dado de reducción en las cantidades transadas y, por lo tanto, se podría esperar mayor presión de los países consumidores a los productores por implementar políticas de reducción de oferta.

  9. Liliana García says:

    Hola Daniel,

    Me gustaría saber dónde puedo comprar el libro y cuánto cuesta, de verdad me parece un análisis interesante el hecho de que las medidas de represión no han generado los resultados esperados y peor aún que ha generado la evolución de este negocio ilícito.

    En un artículo publicado en portafolio hace unos meses, se estimaba que el negocio generaba cerca de 16 billones de dólares y es lo que de cierta manera relacionan varios estudios y uno de la GAFI para el año 2007.

    Felicitaciones por el libro y espero una pronta respuesta.

  10. siglodelhombre.comBuenas tardes Liliana,

    Para nosotros es un gusto informarle que el libro se encuentra actualmente disponible en nuestra página web http://www.siglodelhombre.com por un valor de $ 45.000 COP / $ 25.10 USD.
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    También puede escribirnos un correo a info@siglodelhombre.com y con gusto atenderemos su solicitud y le informaremos más detalles a través de dicho medio.

    Deseándole un feliz día.

    Cordialmente,

    SIGLO DEL HOMBRE EDITORES
    Distribuidor Autorizado

  11. Quiero que alguien me deje saber porque mientras en Colombia se trabaja para erradicar la planta en Estados Unidos se están produciendo en laboratorios de mariguana y vendiendo al public libremente en muchos estados con fines ” medicinales, de consumo personal, y produciendo productos como galletas chocolates, dulces…
    http://www.cnbc.com/id/101412302

  12. Adriana

    ahora mismo

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