En colaboración con Iván Stambulsky (UBA)
Rezago
Entre 1975 y 1990, el desempeño de la economía peruana fue desalentador. Durante el período hubo tres gobiernos en el poder: el gobierno militar de Francisco Morales Bermúdez y los gobiernos democráticos de Fernando Belaúnde y de Alan García. Hacia mediados de 1980, el paisaje económico peruano incluía tasas de crecimiento bajas, problemas de deuda pública y una inflación en ascenso. El gobierno llevaba adelante controles de precios y de tasas de interés, asignaba discrecionalmente el crédito y cumplía un rol protagónico en el funcionamiento del mercado de trabajo. La economía se encontraba protegida mediante altos aranceles y restricciones cuantitativas con el objetivo de promover el crecimiento de la industria sustitutiva de importaciones, y la apreciación cambiaria que favorecía a los consumidores urbanos en desmedro de los campesinos y de la producción exportable era un fenómeno recurrente.
En ese contexto, el gobierno de Alan García intentó promover el crecimiento económico a través de una expansión del crédito, una reducción de impuestos y un aumento del empleo y los salarios públicos. Para controlar la inflación que se aceleraba, el gobierno extendió los controles de precios y los subsidios y atrasó las tarifas públicas. Para sostener las cuentas externas, montó un sistema de tipos de cambio múltiples, subió los aranceles, extendió las cuotas de importación y suspendió selectivamente el pago de la deuda externa. Estas políticas condujeron al deterioro pronunciado de las cuentas públicas (que pasaron de estar equilibradas a un déficit de 10% del PBI) y de las cuentas externas (hacia 1987, el déficit de cuenta corriente era de 7.5% del PBI), y finalmente a una hiperinflación. En 1990, los precios subieron 7600% y el PBI era cápita fue un 30% más bajo que en 1975 (ver Figura I).
Vistas desde la óptica de ese momento, las perspectivas para Perú eran desoladoras. Sin embargo, al igual que el caso chileno (ver acá) y que el caso israelí (ver acá), el caso peruano muestra que una vez que se abandona un equilibrio proteccionista con distorsiones de precios y una dinámica fiscal insostenible, el nuevo equilibrio de macroeconomía estable e incentivos favorables para la inversión y la innovación tiende a autorreforzarse.
Figura I – PBI per cápita de Perú, en soles de 2007
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas de Perú y Banco Mundial
Estabilización y crecimiento
Alberto Fujimori llegó democráticamente al poder en 1990 tras derrotar a Mario Vargas Llosa en un balotaje, aunque su gobierno luego cobraría un carácter autoritario. Ante la situación crítica que vivía Perú, el gobierno emprendió un plan de estabilización que incluía el saneamiento de las cuentas públicas y la eliminación del financiamiento del Banco Central al tesoro. Además, llevó adelante una serie de reformas estructurales que sentarían las bases del crecimiento económico.
El plan de estabilización comenzó en la segunda mitad de 1990 y duró hasta 1992. Su primer propósito fue reducir el déficit fiscal, la fuente última de la hiperinflación que vivía el país. Para lograr este cometido, el gobierno subió la presión tributaria, incrementó el precio de los servicios provistos por el gobierno (3000% los combustibles, 1000% la electricidad, el agua y el teléfono), redujo el empleo público (en los primeros cuatro meses de 1991, el empleo público excluyendo policía y defensa cayó 8%) y privatizó empresas públicas. En el aspecto monetario, eliminó los controles de cambios y dejó flotar la moneda.
La cuestión de la flotación cambiaria merece una breve digresión. En ese momento, las autoridades económicas del gobierno consideraban demasiado riesgoso fijar el tipo de cambio porque las reservas netas del Banco Central eran negativas. Existía la posibilidad cierta de que el plan no resultara creíble y fracasara; por eso la opción preferida de las autoridades económicas era un esquema de agregados monetarios con flotación. El Presidente Fujimori, sin embargo, prefería la dolarización formal. Desesperado, el Ministro de Economía Juan Carlos Hurtado llamó a Jeffrey Sachs y le preguntó cómo podía convencer a Fujimori de que la dolarización resultaba inconveniente. La respuesta de Jeffrey Sachs es interesante: “dígale al presidente que hoy hay dos países dolarizados: uno es Panamá, cuyo presidente ahora está preso, y el otro es Liberia, a cuyo presidente mataron la semana pasada”. El tipo de cambio, entonces, flotó[1]. Este ínfimo aleteo de la mariposa acaso cambió de forma relevante el porvenir de Perú que, a diferencia de la Argentina, años después podría depreciar su moneda un 20% en términos reales ante la crisis internacional desatada en 1998, y así atenuar sus efectos nocivos y preservar el rumbo general de la economía.
Ya podemos volver a la estabilización. Hacia 1991, el resultado fiscal primario registró un superávit de 2%. Con este plan de ajuste fiscal, flotación cambiaria y agregados monetarios, la hiperinflación se desvaneció rápidamente, como puede verse en la tabla I.
Tabla I – El fin de la hiperinflación
| Año | Inflación |
| 1990 | 7650% |
| 1991 | 139% |
| 1992 | 57% |
| 1993 | 39% |
| 1994 | 15% |
| 1995 | 10% |
Fuente: Banco Central de Perú
Luego de caer un moderado 3% entre 1990 y 1992, la economía volvería a crecer. Para paliar los efectos del ajuste sobre la población más vulnerable, se montó el Sistema Nacional para la Compensación Social y el Desarrollo, que apuntaba a atender la suba de costos en los alimentos y en el transporte y a mejorar los servicios básicos de salud.
Además de la estabilización, el gobierno llevó adelante un programa de reformas estructurales. En 1990 se desnacionalizó el sistema bancario, con lo que los depósitos pasaron a ser asignados por los bancos y la tasa de interés pasó a determinarse libremente en el mercado. También se inició una liberalización del comercio: en marzo de 1991 se eliminaron todas las restricciones cuantitativas a las exportaciones y se redujo el arancel máximo a 25%, mientras que el arancel promedio cayó a 15%. Se eliminaron las restricciones a la participación privada en la producción de petróleo y minería y se flexibilizó el mercado laboral. Más adelante en el tiempo, el gobierno de Fujimori promovió una legislación que introdujo una regla y un fondo de estabilización fiscales. La regla consistía en que el déficit financiero debía ser menor al 2% en el año 2000, al 1.5% en 2001 y al 1% de ahí en adelante. Además, el crecimiento anual del gasto primario no podría superar el 2%. Aunque las metas de déficit no lograron cumplirse los primeros años (ver Figura II), el esfuerzo fiscal alcanzó para generar una caída sistemática en la deuda pública (ver Figura III).
Figura II – Déficit primario y déficit financiero, % del PBI
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas de Perú
Figura III – Deuda pública, como % del PBI
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas de Perú
Un rasgo destacable del proceso peruano es que, como en el caso de Chile, las reformas perduraron e incluso se profundizaron una vez que el gobierno que les dio inicio dejó el poder. En enero de 2002, por ejemplo, se puso en marcha un esquema de metas de inflación que reforzó el compromiso de Perú con la inflación baja. Curiosamente, esto sucedió luego de que la inflación tocara valores negativos (ver Figura IV): breves años después de que el país sufriera una hiperinflación, el Banco Central de Perú necesitaba un instrumento para lograr una inflación más alta. Tras la adopción de este régimen, la inflación promedio en Perú se mantuvo entorno al 3%, de las más bajas de Latinoamérica.
Figura IV – Inflación interanual
Fuente: Banco Central de Perú
Además, en 2013 el congreso aprobó un marco fiscal que tenía como objetivo introducir un componente contracíclico en la formulación del presupuesto y fortalecer la rendición de cuentas a través de la conformación de un Consejo Fiscal. En el aspecto comercial, los aranceles promedio pasaron de 10% en 2004 a 2% en 2014. Con esto, Perú consolidó el camino de integración al mundo que había iniciado en 1990: mientras en 1990 la suma de las importaciones y exportaciones representaron un 29% del PBI, en 2018 representaron un 53% (ver Figura V).
Figura V – Comercio a precios constantes como % del PBI
Fuente: Banco Central de Perú
Asociados a estas políticas llegaron cambios sustanciales en la tasa de crecimiento. La economía peruana, que había estado estancada durante 15 años, empezó a crecer a tasas elevadas. Entre 1992 y 2018, el PBI per cápita de Perú se multiplicó por 2.5 (ver Figura VI). Pasó de representar un 15% del PBI per cápita de Estados Unidos a representar un 22%.
Figura VI – PBI per cápita de Perú, soles de 2007
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas de Perú y Banco Mundial
Consecuentemente, la tasa de pobreza cayó de forma considerable. Mientras en 1997 la tasa de pobreza para la línea de 5,5 dólares PPP diarios era de 55%, en 2016 era de 24% (ver Figura VII).
Figura VII – Tasa de pobreza para la línea de 5,5 dólares PPP diarios
Fuente: Banco Mundial
Otro cambio relevante que tuvo la economía peruana durante este periodo (especialmente de interés para la Argentina) fue que la dolarización de facto que se había ido desarrollando tras largos años de alta inflación comenzó a revertirse. Mientras que en enero del 2000 el 80% del crédito al sector privado era en dólares, en enero de 2019 esta cifra era de tan solo el 30% (ver Figura VIII).
Figura VIII – Tasa de dolarización bancaria
Fuente: Banco Central de Perú
Perú pasó de ser una economía estancada, inestable, con precios relativos distorsionados y una alta injerencia del estado en la asignación de los recursos a una economía en crecimiento en la que los precios funcionan como señal para la asignación de recursos. Alcanzar el segundo equilibrio fue complicado en el corto plazo, pero una vez logrado se mantuvo en el tiempo y permitió que Perú redujera significativamente la pobreza y registrara una de las tasas de crecimiento más altas de Latinoamérica.
[1] Lo que no sabía Fujimori era que terminaría en prisión de todas maneras. En 2009, nueve años después de dejar la presidencia, Fujimori sería condenado a 25 años de prisión por violaciones a los derechos humanos y corrupción.
