Metas fiscales para la estabilidad y el crecimiento

A unos días del veto presidencial a la ley de aumento de jubilaciones al 82% móvil en defensa de la solidez fiscal del estado argentino, mientras el congreso discute proyectos para eliminar las retenciones a las exportaciones y subir el mínimo no imponible del impuesto a las ganancias es pertinente reflexionar sobre la política fiscal de nuestro país.

En las líneas que siguen voy a tratar de defender la idea que nuestro país puede beneficiarse mucho de mantener una política de superávits fiscales consistentes tal como la que se viene implementando desde 2002. Es decir, tener como meta una política de desendeudamiento y acumulación de activos en la que el presupuesto del gobierno sea superavitario sobre períodos largos de tiempo.

Los argumentos a favor de la propuesta son dos: (a) una política de desendeudamiento eliminaría una de las grandes fuentes de inestabilidad económica de las últimas dos décadas. (b) hay evidencia internacional que sugiere que los países emergentes con superávits fiscales crecen más.

Si miramos la economia Argentina en las últimas décadas podemos apreciar dos grandes contracciones, una en 1990 y la otra en 2001. No me atrevo a decir que el origen de ambas crisis fue exclusivamente fiscal, pero sin duda las crisis hubiesen sido mucho más moderadas si nuestro gobierno hubiese seguido políticas fiscales sin déficits. La hiperinflación de 1990 no hubiese ocurrido si el gobierno hubiese tenido un superávit fiscal y no hubiese habido deuda pública. Lo mismo puede decirse de la crisis de 2001.

 

Gráfico 1. El costo de la irresponsabilidad fiscal.

Gráfico 1. El costo de la irresponsabilidad fiscal.  En el panel superior el PBI real de Argentina entre 1970 y 2009 y la tendencia tomada con el filtro de Hodrick y Prescott. En el panel inferior el desvío porcentual del producto de su tendencia.  Fuente: Indec.

 

El gráfico 1, muestra en el panel superior el producto y su tendencia (tomada con el filtro de Hodrick y Prescott-HP) y en el panel inferior el desvío porcentual del producto de su tendencia. El área más oscura del panel inferior nos muestra que mientras el producto estuvo por debajo de su tendencia perdimos el 25% del producto durante la crisis de 1990 y el 41% del producto durante la de 2001. Esta es una medida conservadora ya que el método de remover la tendencia (HP) modera la magnitud de las recesiones. Si tomásemos las desviaciones de una tendencia lineal, el costo sería aún mayor. Una segunda manera de calcular el costo sería pensar en lo que podría haber sido el producto interpolando el producto de los picos antes y después de la recesión. Este método elevaría el costo a 46% de PBI para la crisis de 1990 y a 104% para la crisis de 2001. La pérdida de ingresos del primer método, pero con respecto a una tendencia lineal arroja  resultados similares (alrededor de medio producto para la recesión del 90 y un producto para la recesión del 2001). Resumiendo, la pérdida de ingresos que emana de la últimas dos crisis fiscales serias que tuvimos puede estimarse en 65% del producto y podría llegar hasta un PBI y medio. Es difícil pensar en políticas públicas malas que tengan un costo más elevado que estos números.

Puede ser que estos números estén sobre-estimados debido a aspectos no fiscales de las crisis.  Sin embargo hay pocos casos en el mundo de contracciones económicas tan violentas. Cuesta separar la crisis de 1990 de la hiperinflación y a esta de la monetización de déficits. También cuesta separar la virulencia de la crisis de 2001 del default sobre la deuda y de sus consecuencias para el sistema financiero.

Grafico 2. Crecimiento y acumulacion de activos públicos externos.

Grafico 2. Crecimiento y acumulacion de activos públicos externos.Tasa de crecimiento annual promedio relativa a EEUU contra el cambio en el cociente entre activos públicos externos netos y PBI entre 1970 y 2004. Los activos externos netos son reservas internacionales (menos oro)  menos deuda publica y deuda públicamente garantizada del World Development Indicators (World Bank). PBI real per cápita es en moneda local constante de WDI. La muestra incluye países con un PBI en 1970 menor o igual a 10,000 dólares EEUU de 2000. Fuente: Aguiar y Amador, Quarterly Journal of Economics, 2011

El segundo argumento viene de un trabajo de Mark Aguiar y Manuel Amador, Growth in the Shadow of Expropriation, (a publicarse en el Quarterly Journal of Economics).  En el gráfico 2 observamos el crecimiento del ingreso per cápita de cada pais (neto del crecimiento per capita de EEUU) en el eje vertical y el cambio en los activos públicos externos netos entre 1970 y 2004 (expresado en unidades de deficit anual promedio en relacion al PBI) para paises con un ingreso per capita menor a USD 10,000 (medido en dólares de 2000). Se ve claramente una correlación positiva entre la acumulación de activos externos públicos por parte del país y el crecimiento relativo al de USA. Esto no ocurre para los países desarrollados. Vale la pena observar que casi todos los países con crecimiento promedio mayor que EEUU acumularon activos externos entre 1970 y 1994 y que sólo dos países que acumularon activos externos perdieron posiciones respecto a EEUU. Argentina se encuentra entre los países que acumularon deuda y crecieron menos que EEUU.

Aguiar y Amador explican esta correlación suponiendo que en los países pobres hay debilidades institucionales que hacen que el gobierno no se pueda comprometer a nunca hacer default sobre su deuda o a nunca gravar excesivamente el ingreso generado por el capital.  En su modelo altos niveles de deuda generan incentivos para que el gobierno expropie el capital, por ende desincentiva su acumulación, lo cual genera un crecimiento más lento. En países en los que el sector público acumula activos (China es un ejemplo en su trabajo) la tentación de gravar el capital desaparece y la acumulación del mismo es más veloz.

Una debilidad del trabajo de Aguiar y Amador es que las diferencias entre las tasas de crecimiento de los países están explicadas por cambios en la productividad total de los factores. De hecho en Gourinchas y Jeanne (2009) hay un gráfico parecido al gráfico 2 nuestro en el que en el eje vertical ellos ponen el crecimiento promedio de la productividad total de los factores (PTF). Para que el modelo de Aguiar y Amador sea empíricamente valido deberíamos encontrar una conexión entre el crecimiento de la PTF y la acumulación de capital. Ello es posible si creemos que la acumulación de capital está asociada a la acumulación de otros factores complementarios como capital humano y organizacional que no fueron tomados en cuenta por Gourinchas y Jeanne al calcular la PTF.

La experiencia de 1990 en la cual licuamos deuda pública con inflación y el default de 2002 sugieren que el supuesto clave de Aguiar y Amador sobre falta de compromiso se aplica a la Argentina. El análisis del comienzo de la entrada sugiere que estos acontecimientos fueron sumamente costosos. Esta percepción acerca de los beneficios de políticas fiscales prudentes para la estabilidad y el crecimiento es compartida por muchos economistas argentinos.

Ojala que nuestros gobernantes logren generar los consensos necesarios para tener presupuestos con superávits modestos por un largo tiempo. El debate sobre el financiamiento del 82% móvil a los jubilados es una buena oportunidad para construir este consenso.

Referencias:

Mark Aguiar y Manuel Amador (2011),  Growth in the Shadow of Expropriation, Quarterly Journal of Economics

Pierre Olivier Gourinchas y Olivier Jeanne (2009), Capital Flows to Developing Countries: The Allocation Puzzle, NBER WP 13602.