La Misión de Internacionalización

Por Daniel Gómez, Subdirector DNP-Colombia

Colombia tiene una larga tradición convocando misiones de expertos para aportar nuevas perspectivas y recomendar acciones para avanzar en la implementación de políticas de desarrollo. A lo largo del siglo XX y lo que llevamos del siglo XXI, se convocaron misiones internacionales para aportar a la arquitectura institucional y a las políticas públicas en temas tan diversos como la política monetaria, la política fiscal, las políticas de empleo, la política social, la política de crecimiento verde, y la política energética. La Misión de Internacionalización que presentó hace poco se suma a esos esfuerzos por dar nuevas luces y nuevas interpretaciones y alternativas de política a los problemas más apremiantes que enfrentamos.

A diferencia de las misiones de principios del siglo pasado, las nuevas misiones convocan a expertos nacionales e internacionales, usualmente bajo el liderazgo de un jefe de misión, y con la secretaría técnica del DNP y del ministerio sectorial. Además de la Mision de Internacionalización, la Mision de Empleo liderada por Santiago Levy y Dario Maldonado, entregará resultados antes de finalizar en año, y como parte de la Política de Transformación Digital e Inteligencia Artificial, se avanzará en una Mision de Inteligencia Artificial.

Más allá de generar nuevo conocimiento, aprovechar expertos nacionales e internacionales, las misiones cumplen un rol de catalizadores de cambio. Generan discusiones importantes con toda la sociedad—sector privado, academia, sociedad civil, sector público en todas las ramas del poder público, multilaterales, cooperantes—y ayudan a romper los nudos gordianos de la economía política de la política económica, que impide cambios y reformas que representan costos para grupos particulares de interés, pero que redundan en beneficios sociales importantes.

La Mision de Internacionalización nace por iniciativa del Ministro de Comercio, Industria y Turismo de la época, Jose Manuel Restrepo, y liderazgo de la Vice Presidente, Marta Lucia Ramirez, con apoyo del Departamento Nacional de Planeación. Convoca a Ricardo Hausmann como jefe de misión, junto a 8 comisionados nacionales e internacionales con diferentes trayectorias y perspectivas. Con secretaría técnica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Departamento Nacional de Planeación, con apoyo técnico y financiero del Banco Mundial, junto con otros patrocinadores importantes, incluido el BID, SECO, la Mision produjo un nuevo cuerpo de conocimiento con 16 estudios, 12 notas de política, la organización de 2 seminarios públicos y de varios seminarios y talleres con actores sectoriales, y un informe final de recomendaciones.

Diagnostico

El punto de partida de la Mision fue la observación de una aparente paradoja: Colombia, a pesar de muchos esfuerzos por integrarse a la economía global, ha tenido un desempeño insuficiente en varios de los indicadores clásicos de internacionalización. A través de diferentes esfuerzos de apertura comercial y de tratados de libre comercio, Colombia ha logrado acceso preferencial a economías cubriendo más del 65% del PIB global.

Sin embargo, la participación del comercio en el PIB se ha mantenido constante durante los últimos 50 años.

Las exportaciones colombianas de bienes se concentran en pocos productos de baja complejidad y se han diversificado muy poco durante este periodo de liberalización. Los origines a nivel subnacional y destinos de estas exportaciones también están concentrados y han variado poco. De igual manera, son pocas las empresas que participan activamente y constantemente en el intercambio global. En cuanto a comercio de servicios, este  tampoco ha despegado de manera similar a como ha sucedido en países de referencia.

Más allá del comercio de bienes y servicios, los flujos de IED tocaron techo en la última década, concentrándose en unas pocas materias primas y extractivas, y Colombia se mantiene al margen de las Cadenas Globales de Valor, con participación inferior al promedio de Latinoamercia y de la OCDE.

Posibles causas

Como primer insumo para empezar la discusión, la secretaría técnica preparó una serie de posibles causas para ser analizadas por los comisionados. Se encontró que aunque los aranceles tienen una tendencia decreciente, son comparativamente altos y la dispersión arancelaria es relativamente alta y creciente.

 

Igualmente, las medidas no arancelarias (MNA) han aumentado considerablemente. Se suman los altos costos logísticos y de transporte, el nulo aumento en la productividad, la aparentemente baja presión competitiva, que lleva entre otros a bajos niveles de inversión en innovación y adopción y adaptación a nuevas tecnologías.

Una nueva visión a partir de la Misión

Ninguna de las posibles explicaciones de la paradoja por si misma parecía suficiente para explicar el desempeño subóptimo de Colombia en sus esfuerzos por integrarnos a la economía global. Adicionalmente, los comisionados vieron que la discusión en Colombia se centraba excesivamente en los indicadores de resultado y algunas pocas manifestaciones de la internacionalización dejando de lado muchas otras dimensiones y olvidando el fin ultimo de estos esfuerzos. Fue así como la Mision articuló una visión moderna de la internacionalización como un medio hacia un fin. Un medio para cerrar brechas de conocimiento para aprovechar tendencias globales relacionadas con cambio climático, digitalización, y el cambio en la geopolítica del comercio global.

La Mision empieza entonces por mejorar el diagnóstico con información sobre brechas de Colombia en formación de capital humano, incluido el aporte de la migración al conjunto de destrezas y habilidades disponibles para producir en el país. Los datos sobre comercio se afinan identificando una participación del comercio inferior al que se esperaría de una economía del tamaño de la colombiana. Finalmente, se identifica la internacionalización no solo como una manera de aumentar esta participación, sino más bien como un medio para participar en los flujos globales de conocimiento, de tecnología, que resultan en aumentos en crecimiento, empleo, ingresos, y bienestar.

El conocimiento y la tecnología viene en muchas formas: incorporado en bienes y servicios, en empresas, en inversiones, en gerentes, en la gente que acumula experiencias permaneciendo de manera tácita. Una estrategia de internacionalización que busque insertar a Colombia en todos esos flujos de conocimiento, debe por lo tanto, facilitar la movilidad de todos esos canales: movilidad del conocimiento tácito via migración y aprovechamiento de la diáspora; conexión de empresas, tecnologías y mercados via empresas colombianas, extranjeras, e integración en cadenas de valor; transferencias via comercio de bienes y servicios; y finalmente, fortalecimiento de ecosistemas de adopción, adaptación y creación de tecnología.

La Misión propone una serie de líneas de acción para impulsar cada uno de estos mecanismos.

Migración

Reto: Colombia históricamente ha tenido niveles de inmigración muy bajos (0,28% de la población). Un inmigrante por cada 356 colombianos en el censo de 2015. Un inmigrante por cada 35 colombianos en el exterior.

Objetivo: Asegurar que Colombia tenga acceso al talento mundial que requiera y convertir al país en el lugar más competitivo para armar equipos con talento global, mediante una  reforma integral de la política con impacto migratorio.

Estrategias: 1) Atraer proactivamente capital humano con las competencias que esté requiriendo el país para complementar, mejorar y desarrollar el talento humano 2) Reducir obstáculos para la atracción de talento global

Diáspora

 

Reto: La diáspora de colombianos es de alrededor de cinco millones de personas con capacidades crecientes y representa un potencial como agente de cambio para la internacionalización del país.

Objetivo: Maximizar la contribución de la diáspora a la internacionalización de la economía colombiana. Capitalizar la presencia de colombianos en el exterior como forma de inserción en los flujos internacionales de conocimiento, inversión y comercio.

Estrategia: 1) Fortalecer los vínculos con la diáspora para facilitar el flujo de tecnología, conocimiento y oportunidades hacia el país. El gobierno colombiano debe invertir en construir una relación de confianza con los miembros de la diáspora, proporcionando oportunidades para desarrollar redes que promuevan la profundización de sus relaciones con el país. 2) Continuar proactivamente con la eliminación de visas de visitantes y de corta estancia, así como de otras barreras que enfrentan los colombianos, con el fin de facilitar su movilidad en el exterior.

Empresas Nacionales

Reto: Las empresas colombianas presentan una gran brecha tecnológica frente a sus pares internacionales.

Objetivo: Aumentar la adopción y adaptación de tecnología en las empresas colombianas a través de la internacionalización.

Estrategia: 1) Llamado a la acción a las empresas nacionales a que elaboren planes de internacionalización, incluyendo comercio exterior e inversiones. 2) Para las empresas más grandes, incluyendo conglomerados y multilatinas, sus planes de internacionalización deberían incorporar programas de diversificación productiva (pudiendo incluir la adquisición de empresas) y el uso de sus redes y capacidades para vincular a otras empresas colombianas al mundo. 3) Revisar el ambiente de negocios a la luz de los planes de internacionalización de las empresas para facilitar eficientemente su ejecución. Reducir regulación que limita la competencia. 4) Aumentar el acceso de las empresas colombianas, especialmente las Mipymes, a servicios de extensión, incluyendo preparación de la oferta para mercados internacionales, desarrollo de proveedores, inserción en cadenas globales de valor, digitalización y desarrollo de capacidades gerenciales. 5) Rotar y rebalancear estratégicamente el portafolio de las empresas públicas para promover la adopción y adaptación de tecnología en actividades que involucren costos de descubrimiento, externalidades de red u otras fallas de mercado, asegurando el principio de neutralidad de competencia en proyectos o inversiones del sector público.

Empresas Internacionales e Inversión Extranjera Directa

Reto: La IED no ha jugado un rol importante en la introducción de nuevas tecnologías y conocimiento. Se ha concentrado en inversión de acceso a materias primas y al mercado doméstico, no en IED de eficiencia.

Objetivo: Aumentar la presencia de empresas extranjeras para traer tecnología y apuntalar la sofisticación, diversificación y agregación de valor del aparato productivo colombiano, así como la generación de empleo.

Estrategia: 1) Focalizar y mejorar los esfuerzos de atracción de IED de eficiencia maximizando encadenamientos, mejorando la competencia y la difusión de tecnología hacia el país, así como la conexión con CGV.  En adición, centrar los esfuerzos de atracción de inversiones en las prioridades a nivel nacional (por ejemplo, crecimiento verde), así como en las locales (por ejemplo, iniciativas clúster). 2) Fortalecer una política integral de IED que incorpore las dimensiones de atracción, promoción, facilitación, retención, expansión y vínculos productivos

Cadenas Globales de Valor

Reto: La producción mundial se ha organizado crecientemente en Cadenas Globales de Valor (CGV) en las que Colombia tiene una muy baja participación.

Objetivo: Facilitar la incorporación del aparato productivo colombiano a las cadenas regionales y globales de valor.

Estrategia: 1) Adaptar las medidas de política comercial con un enfoque en CGV que consideren su integralidad (encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, sinergias entre el comercio de bienes, servicios, tareas, inversión, individuos y conocimiento). 2) Utilizar iniciativas clúster para identificar y solucionar cuellos de botella y costos de transacción que limiten la participación en cadenas de valor específicas. 3) Fortalecer y escalar programas de apoyo a encadenamientos. 4) Revisar, ajustar y focalizar las Zonas Francas/ZEE y el Plan Vallejo para que sean instrumentos importantes para la inserción en CGV.

Bienes

Reto: la capacidad de la economía para aprovechar el comercio como herramienta  para la mejora tecnológica se ve afectada por las barreras arancelarias y no arancelarias a las importaciones, así como los costos de transporte, logística y transacción.

Objetivo: mejorar el acceso al conocimiento incorporado en los bienes y «aprender comerciando”, reduciendo las barreras al comercio e implementando mejoras logísticas.

Estrategia: 1) Implementar una estrategia para identificar y evaluar la conveniencia de las medidas arancelarias y no arancelarias manteniendo aquellas que mejoran el bienestar de la sociedad. Adoptar un mecanismo para que la futura adopción de medidas que restrinjan el comercio esté sujeta a un análisis integral de costo-beneficio. 2) Implementar un modelo de procesamiento aduanero totalmente apoyado en sistemas de información electrónicos; un sistema integrado de inspección simultánea por parte de todos los organismos supervisores, impulsado por una gestión y un perfil de riesgo óptimos; y un moderno sistema de lucha contra el comercio ilegal. Esto incluye interconectar los sistemas de aduanas e impuestos. 3) Por su carácter estratégico para la internacionalización, fortalecer la implementación de la Política Nacional Logística con especial atención en la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE); modernización del servicio postal; y diseño, publicación y seguimiento a indicadores y metas sobre eficiencia portuaria.

Servicios

Reto: Colombia tiene una muy baja participación en el comercio de servicios, especialmente en servicios modernos.

Objetivo: Aumentar la inserción de Colombia en los flujos de conocimiento incorporados a los servicios.

Estrategia: 1) Mejorar el ecosistema (condiciones de entorno) para aprovechar las oportunidades del comercio de servicios, en particular los servicios modernos. 2) Diseñar una estrategia para la promoción de las oportunidades del comercio de servicios.

 Innovación, adopción y adaptación de tecnología

Reto: Colombia está poco integrada en los flujos de tecnología global, debido a su débil ecosistema de innovación.

Objetivo: Mejorar el ecosistema de innovación para permitir la adopción y adaptación de tecnología global a las necesidades del sistema productivo colombiano.

Estrategia: 1) Aumentar los incentivos para que las empresas inviertan en innovación, especialmente beneficios tributarios, váuchers de innovación y mecanismos de cofinanciamiento (matching grants). 2) Exhortar a las universidades y centros de investigación para que se conviertan en proveedores de servicios de innovación orientados a solucionar problemáticas del sector productivo. 3) Establecer y fortalecer centros de investigación aplicada e innovación enfocados en tecnologías o sectores estratégicos. 4) Aumentar el esfuerzo de estudios de posgrado en el exterior y reducir los incentivos al retorno inmediato de los estudiantes después de la graduación. 5) Crear el cargo de “Director Nacional de Tecnología”, como una posición de alto nivel, para orientar la implementación de esta estrategia, con capacidad para monitorear y evaluar las tendencias tecnológicas globales e identificar las brechas y oportunidades para Colombia.

Instituciones para la internacionalización

Reto: El marco institucional existente ha definido políticas orientadas principalmente al comercio, los aranceles y la IED, pero la internacionalización requiere un enfoque más amplio. Asimismo, existe una gran multiplicidad de instituciones que intervienen en la internacionalización de manera desarticulada.

Objetivo: Alinear el marco institucional existente hacia un enfoque más amplio de internacionalización.

Estrategia: 1) Liderazgo del Presidente en la política de internacionalización y su implementación. 2) Exhortar a todos los actores que están trabajando en agendas de productividad sectorial, particularmente aquellos en el marco de las Comisiones Regionales de Competitividad e Innovación, iniciativas clúster y Pactos por el Crecimiento y el Empleo, a trabajar en esfuerzos de internacionalización en línea con las recomendaciones de esta misión. 3) Fortalecer los diferentes arreglos institucionales que el Gobierno tiene a su disposición y que le permitirían la coordinación de estos esfuerzos 4) La internacionalización requiere de la participación proactiva del país en la definición de las reglas de juego globales, así como en el relacionamiento con nuevos mercados.

Implementación

A partir de la conclusión de la Misión, el gobierno de Colombia, junto con el sector privado, ha comenzado a implementar las recomendaciones, reconociendo que se debe consolidar una hoja de ruta con hitos de corto, mediano, y largo plazo. En ese sentido, es indispensable que todo el material de la Misión, que le habla a toda la sociedad colombiana, sea materia de debate en las campañas electorales de congreso, y presidenciales, que empezamos este año. Darle continuidad a la implementación de acciones que cierren las brechas tecnológicas y de conocimiento será un insumo importante en el logro de una reactivación post-covid sostenible e incluyente.

Todo el material de la Misión se puede consultar en el sitio web:

https://www.dnp.gov.co/DNPN/mision-internacionalizacion