Entrevista a Mauricio CA?rdenas SantamarA�a

Mauricio CA?rdenas es un destacado economista colombiano. Fue ministro de Hacienda y CrA�dito PA?blico entre 2012 y agosto de 2018 (cuando concluyA? el gobierno de Juan Manuel Santos, del que tambiA�n fue ministro de Minas y EnergA�a). En otros gobiernos anteriores habA�a sido ministro de Desarrollo EconA?mico (a cargo de turismo, industria y vivienda), Transporte, y director del Departamento Nacional de PlaneaciA?n, una instituciA?n clave para el diseA�o de las polA�ticas pA?blicas en Colombia. Ha sido director de Fedesarrollo en dos ocasiones e investigador de Brookings.

FE: CuA�ntanos detalladamente cuA?l es tu formaciA?n acadA�mica. A?DA?nde estudiaste y sobre quA� temas investigaste antes de dedicarte a la funciA?n pA?blica?

MC: Hice el pregrado y la maestrA�a en economA�a en la Universidad de los Andes en BogotA?, donde ademA?s concentrA� las materias electivas en ciencia polA�tica, y el doctorado en Berkeley donde mis A?reas fueron macroeconomA�a y economA�a internacional. En 1985, cuando terminA� el pregrado, fui a trabajar a Fedesarrollo de la mano de JosA� Antonio Ocampo, quien habA�a sido mi profesor en la universidad. AllA� hice un trabajo comparado sobre la crisis de la deuda en MA�xico y Venezuela, que fue mi tesis de maestrA�a. Como el trabajo incluA�a pasantA�as, tuve la fortuna de conocer a Ernesto Zedillo quien en ese momento trabajaba en el Banco de MA�xico y Ricardo Hausmann quien era profesor del IESA en Caracas. Ellos fueron mis anfitriones intelectuales con quienes conservo una estrecha relaciA?n. Mi tesis doctoral tambiA�n fue un ejercicio comparado, en este caso economA�as que dependA�an, o habA�an dependido en algA?n punto de su historia, del cafA� y, por lo tanto, enfrentaban un choque externo comA?n (las fluctuaciones del precio internacional) pero con resultados econA?micos muy diversos. Me interesA? entender las causas de esa heterogeneidad.

FE: A?QuiA�nes te han influenciado en tu carrera profesional y por quA�?

MC: synthroid costs En Los Andes enseA�aba el economista chileno Oscar Landerretche (padre) quien vivA�a exiliado en Colombia. TomA� su curso de macroeconomA�a y un seminario en el que nos dedicamos a leer de la A a la Z el libro Structuralist Macroeconomics de Lance Taylor que acababa de ser publicado. Oscar era un gran profesor quien despertA? en mi una verdadera pasiA?n por la economA�a. Tuve la fortuna de contar con muy buenos profesores a lo largo de la carrera. Muchos de ellos muy jA?venes, reciA�n egresados de la Facultad, que hacA�an un gran trabajo enseA�ando (como Leonardo Villar, Sergio Clavijo y Hernando JosA� GA?mez). Los cursos de estadA�stica y econometrA�a los dictaban profesores franceses que hacA�an sus pasantA�as en Los Andes y eran excelentes. En economA�a polA�tica leA�amos a Marx y los clA?sicos con Ulpiano Ayala y Alejandro Sanz de SantamarA�a, tambiA�n extraordinarios. En general dirA�a que recibA� en los Andes una formaciA?n integral, con poco dogmatismo, con muchas mA?s materias en economA�a de las que se requieren para un pregrado en Estados Unidos.

En tA�rminos de influencia como investigador, ademA?s de JosA� Antonio Ocampo, mencionarA�a a Eduardo Lora y Guillermo Perry con quienes aprendA� a buscar datos, procesarlos y escribir papers en esos primeros aA�os en Fedesarrollo. Todo esto me sirviA? mucho para el doctorado que iniciA� en 1987 en la Universidad de California en Berkeley.

Me demorarA�a mucho relatando las influencias de Berkeley. En tA�rminos de mi tesis, ademA?s del impulso y apoyo que me dio Albert Fishlow (quien era al mismo tiempo una especie de acudiente de todos los estudiantes latinoamericanos), Torsten Persson me ayudA? a conceptualizar y simplificar mis ideas. Tuve la fortuna de estar en Berkeley en la A�poca que enseA�aban Barry Eichengreeen, Jeff Frankel, Maury Obstfeld y Ken Rogoff. Con todos ellos trabajA� de cerca y aprendA� lo que podrA�amos decir ha sido la materia prima de mi ejercicio profesional.

FE: A?QuA� te llevA? a dedicarte tan ampliamente a la funciA?n pA?blica?

MC: En Colombia ha habido una tradiciA?n de muchos aA�os en la que los economistas combinamos el ejercicio acadA�mico con la funciA?n pA?blica. Yo dirA�a que es resultado de esa escuela, pero tambiA�n porque me motiva enormemente el servicio pA?blico y porque he tenido la fortuna de que varios presidentes me han llamado para trabajar en sus gobiernos. Sumando los cargos, he pasado 10 aA�os en el salA?n del consejo de ministros, lo cual ha sido una gran experiencia. El resto del tiempo lo he dedicado principalmente a la investigaciA?n y la docencia.

FE: Has sido ministro de prA?cticamente todas las carteras relacionadas con la economA�a. CuA�ntanos en detalle tu trayectoria como funcionario pA?blico.

MC: AdemA?s de los ministerios y el Departamento Nacional de PlaneaciA?n (DNP), mi primer cargo pA?blico fue verdaderamente atA�pico. Un aA�o despuA�s de terminar el doctorado, el alcalde de BogotA? me invitA? a dirigir la Empresa de EnergA�a (EEB), que en ese entonces era una empresa pA?blica llena de problemas. Fue algo muy enriquecedor y me alegro de haber dado ese paso pues aprendA� mucho de gestiA?n pA?blica y del mundo polA�tico, incluyendo el trabajo con las comunidades. En esa A�poca Colombia vivA�a racionamientos de energA�a a la espera que se terminara el megaproyecto de El Guavio, en manos de la EEB, cosa que felizmente ocurriA?. Eso me puso en el radar del Presidente CA�sar Gaviria, quien me llevA? al ministerio de Desarrollo en los A?ltimos meses de su gobierno.

De mi paso entre 1999 y 2000 por el DNP, que es una de las instituciones mA?s atractivas para un economista en Colombia, destacarA�a la creaciA?n de Familias en AcciA?n, que es el programa de transferencias monetarias condicionadas que hoy beneficia a cerca de 2,5 millones de hogares. Con unos ajustes menores, prA?cticamente lo calcamos del programa Progresa, que habA�a iniciado unos aA�os antes el gobierno de MA�xico. En ese momento la economA�a colombiana atravesaba su peor crisis de los A?ltimos 70 aA�os, por lo que fue necesario acudir a un programa con el FMI y tuve la responsabilidad de negociar con la banca multilateral el componente social para amortiguar los efectos del ajuste. AhA� naciA? Familias en AcciA?n.

FE: Tu especializaciA?n era en MacroeconomA�a. A?Te fue difA�cil adaptarte a cargos como el de ministro de energA�a o transporte que requieren conocimientos microeconA?micos especA�ficos?

MC: Es una pregunta interesante. Cuando lleguA� al Ministerio de Hacienda me dije a�?aquA� no tengo que hacer curso de inducciA?na�?. En los demA?s cargos, ademA?s de la regulaciA?n especifica, hay que aprender aspectos tA�cnicos, asA� como la jerga que se maneja en cada profesiA?n, bien sea en la vivienda, la electricidad o el transporte. Pero mi conclusiA?n es que la formaciA?n de economista permite aprender rA?pido, hacer las preguntas correctas, ver efectos directos y, sobretodo, indirectos de las decisiones de polA�tica, y poner todo bajo el lente del anA?lisis costo/beneficio, que es la marca de nuestra profesiA?n. Es como saber un idioma indispensable para las discusiones y el diseA�o de la polA�tica pA?blica. MA?s aA?n, creo que esa formaciA?n puede ser mA?s adecuada que el conocimiento sectorial muy especializado. Un economista lo puede hacer mejor en el ministerio de Salud que un mA�dico. En Colombia tenemos dos grandes ejemplos con Juan Luis LondoA�o y Alejandro Gaviria.

FE: A?CuA?l crees vos que deben ser los saberes de un economista para poder hacer una gestiA?n pA?blica exitosa?

MC: AdemA?s de todo lo obvio, micro, macro, econometrA�a y a�?sentidoa�? de los datos, hay que saber historia. Mucha historia. Los problemas se repiten, son los mismos. Saber cA?mo se abordaron en otras A�pocas, quA� errores hay que evitar repetir, quA� cosas buenas ya se hicieron y hay que reforzar. Y, por supuesto, no creerle a un sA?lo modelo. Una decisiA?n de polA�tica pA?blica se debe tomar cuando haya una verdadera avalancha de evidencia. Sobre este punto, vale la pena contar una anA�cdota. Al llegar a Hacienda me encontrA� con un trabajo hecho por un economista muy senior del ministerio, con un modelo de equilibrio general bastante sofisticado, en el que se decA�a que bajar los impuestos a la nA?mina no ayudarA�a a generar empleo formal. Yo habA�a trabajado ese tema durante muchos aA�os, especialmente con Raquel Bernal, y tenA�a la intenciA?n de reducir esos impuestos basado en la evidencia que se habA�a acumulado con nuestro trabajo y el de muchos otros, como Carmen PagA�s y Adriana Kugler. Con la ayuda de ellas y otros colegas, como Santiago Levy y Ricardo Hausmann, ademA?s de mis coequiperos en el ministerio Ana Fernanda Maiguashca, Juan Ricardo Ortega y Luis Fernando Mejia, nos embarcamos a��con A�xitoa��en la tarea de desmontar una gran parte de esos impuestos para estimular la generaciA?n de empleo formal. Fue una negociaciA?n muy compleja con el Congreso y con los sindicatos de las entidades receptoras de dichos impuestos. Los resultados han sido mejores a los esperados, empezando por el empleo formal que por primera vez superA? al empleo informal en las ciudades colombianas en 2017, pero tambiA�n para las entidades que recibA�an estas rentas de destinaciA?n especifica, como el ICBF y el SENA, que han visto incrementar sus presupuestos.

FE: TambiA�n has tenido una destacada trayectoria acadA�mica. CuA�ntanos sobre ella.

MC: He pasado muchos aA�os haciendo investigaciA?n aplicada y he trabajado con muchos colegas. Lo temas e intereses han ido cambiando con el tiempo. Mercado laboral e informalidad es a lo que mA?s tiempo le dediquA� en mi A?ltima etapa en Fedesarrollo, que fue hace diez aA�os. DespuA�s en Brookings me atrajo mucho el tema de capacidades estatales. CA?mo se construyen -pero tambiA�n cA?mo se destruyen- es una pregunta clave para AmA�rica Latina. Ese fue el tema de mi discurso presidencial para LACEA, en Buenos Aires en 2010. QuizA?s por eso y pese a lo impopular que resulta (no hay reuniA?n social en la que no me hablen del tema), al llegar a Hacienda me enfoquA� en incrementar los ingresos fiscales. Sin ellos no hay capacidad estatal posible.

En 2012 los ingresos del gobierno central (diferentes a los que genera el petrA?leo) en Colombia eran apenas 13,5% del PIB. En 2015, debido a una fuerte reforma fiscal que adoptamos a finales de 2014, tan pronto comenzaron a caer los precios del petrA?leo, llegaron a 15% del PIB y se han mantenido alrededor de esa cifra desde entonces. TodavA�a es muy bajo para una economA�a con el nivel de ingreso (y las necesidades de bienes pA?blicos y redistribuciA?n) que tiene Colombia.

Otro tema favorito en mi agenda acadA�mica ha sido el de las consecuencias econA?micas del conflicto. Uno de los resultados mA?s interesante de esta literatura es haber podido mostrar que cuando la cocaA�na se empezA? a producir en gran escala en Colombia, a comienzos de los aA�os ochenta, se detuvo el crecimiento de la productividad total de los factores. Por eso, romper el matrimonio entre narcotrA?fico y conflicto es la mejor inversiA?n en el futuro de Colombia.A� Me siento muy orgulloso de haber sido parte del gobierno que logrA? que las FARC entregaran las armas y se convirtieran en un partido polA�tico. Esta es una condiciA?n necesaria, naturalmente no suficiente, para mejorar el desarrollo de mi paA�s.

Hablando sobre este tema, no hace mucho publicamos un trabajo con Marcela Eslava donde demostramos, con una base de datos muy rica, que el conflicto armado interno destruyA? capacidades estatales a nivel municipal, como la capacidad de recaudar impuestos locales o realizar inversiA?n pA?blica. Esto es interesante, pues contrasta con la evidencia internacional de Tim Besley y Torsten Persson, entre otros, que ha mostrado que las guerras externas sirvieron para generar capacidades estatales en los paA�ses hoy mA?s avanzados. En este sentido, los efectos de las guerras entre naciones son diametralmente opuestos en comparaciA?n con los conflictos armados internos.

FE: A?CA?mo cambiA? tu visiA?n de la vida acadA�mica tu paso por la funciA?n pA?blica?

MC: Tal vez lo hace a uno mA?s pragmA?tico. Por lo general me interesan las investigaciones que tienen impacto sobre las polA�ticas. Si alguien dice que hay que mejorar las instituciones o la calidad de las polA�ticas no me parece suficiente. Me interesa saber cuA?les y cA?mo. Ese es mi filtro. DespuA�s de siete aA�os en el gobierno estoy muy interesado en dos cosas. Primero, mejorar el entendimiento de la economA�a colombiana mA?s allA? de los economistas, empezando por los colegios. Para eso, quiero preparar una nueva ediciA?n del texto de IntroducciA?n a la EconomA�a Colombiana que escribA� hace una dA�cada. En ello ya estoy trabajando. Lo segundo es reflexionar sobre por quA� las polA�ticas y reformas bien diseA�adas y documentadas, basadas en la evidencia, no siempre logran ver la luz del dA�a, mientras que otras menos buenas se instauran con mucha facilidad y son difA�ciles de cambiar. Es un tema complejo.

FE: A?CuA?l crees que ha sido el progreso del paA�s en estas dA�cadas que has participado de la gestiA?n pA?blica?

MC: Colombia es hoy otro paA�s frente al que conocA� hace 25 aA�os cuando tuve mi primer cargo pA?blico. Pero es un paA�s que, tambiA�n hay que decirlo, tiene unos retos enormes. PodrA�amos decir que Colombia se modernizA? en todo sentido y se abriA? al mundo, o mejor dicho el mundo lo descubriA?. Esto suena extraA�o, pero es cierto. ExistA�a un velo que no dejaba ver bien a Colombia desde el exterior. De repente, con la impresionante reducciA?n en la criminalidad y, sobretodo, con el logro de la paz, el velo se corriA?. A�Por eso, estA? llegando inversiA?n extranjera (A?y turistas!) como nunca, logramos ingresar a la OCDE, en fin. Todo esto es muy positivo, pero no hay que cantar victoria. En el frente social hemos hecho algunas cosas bien, como la de dar aseguramiento en salud a toda la poblaciA?n, pero seguimos teniendo un problema de desigualdad muy serio. Sin embargo, soy optimista. Por un lado, el empleo se estA? formalizando y, por otro, el fin del conflicto representa una verdadera oportunidad para mejorar las condiciones de vida en las zonas del paA�s donde el cA�rculo vicioso entre economA�a ilegal, baja inversiA?n, pobreza y conflicto hizo estragos. Espero que no desaprovechemos esta oportunidad.

TambiA�n hay que destacar la manera como se ha consolidado el manejo macro de Colombia. Esta institucionalidad se puso a prueba entre 2015 y 2017, cuando a raA�z de la caA�da del precio del petrA?leo perdimos casi el 50% de las exportaciones (el peor choque externo desde la Gran DepresiA?n de los aA�os treinta). La conclusiA?n es que la economA�a logrA? ajustarse sin una recesiA?n. Dejamos que el tipo de cambio se depreciara libremente, enfrentamos el efecto inflacionario de la devaluaciA?n subiendo las tasas de interA�s y ante la pA�rdida de ingresos fiscales de cerca de 3% del PIB, bajamos el gasto, subimos los impuestos y, de acuerdo con la regla fiscal, aumentamos temporalmente el dA�ficit del gobierno central. Todo esto lo hicimos con un equipo impresionante de economistas de primer nivel, tanto en Hacienda como en el Banco de la RepA?blica, con muchos nombres a destacar, pero donde mencionarA�a a AndrA�s Escobar quien fue mi mano derecha. Como resultado, la economA�a no dejA? de crecer, el dA�ficit de la cuenta corriente se redujo de casi 6% del PIB inmediatamente despuA�s del choque a 3% del PIB en 2018. La inflaciA?n, que llegA? a 9% en julio de 2016, estA? en 3,1% muy cerca del punto medio del rango que utiliza el Banco de la RepA?blica como objetivo (2% a 4%).

FE: A?CuA?les son los principales desafA�os en materia econA?mica que enfrenta Colombia en el corto y mediano plazo?

MC: En el frente macroeconA?mico, una regla fiscal muy exigente. El dA�ficit del gobierno central ha venido bajando desde 2016 cuando llegA? a 4% del PIB como consecuencia del choque petrolero. En 2017 fue 3,6% del PIB y este aA�o (2018) se espera que sea 3,1% del PIB. Hacia adelante debe seguir el ajuste. SegA?n la regla, el dA�ficit debe ser 2,4% del PIB en 2019 y continuar por una senda descendente hasta llegar a 1% del PIB (su nivel estructural) a mediados de la prA?xima dA�cada. En ausencia de nuevos ingresos, lograr estos objetivos exigirA�a recortar el gasto aA?n mA?s (el gasto del gobierno ya ha caA�do en cerca de 1,5% del PIB entre 2013 y 2018), lo que serA�a muy costoso para la equidad y el crecimiento. SerA�a inevitable reducir la cobertura de programas sociales de gran importancia, asA� como eliminar ciertos subsidios con alto costo polA�tico. Aunque los mayores precios actuales del petrA?leo ayudarA?n a generar ingresos fiscales adicionales no previstos, esto no serA? suficiente.

Por ello, Alberto Carrasquilla, mi sucesor en el ministerio de Hacienda, una persona idA?nea y con mucha experiencia, ha propuesto una reforma tributaria para aumentar los ingresos fiscales. TodavA�a no es claro de quA� manera, y habrA? tiempo para comentarlo, pero coincido plenamente en la bA?squeda de fA?rmulas que eviten recortes en los programas sociales de alto impacto. El gasto puede ser mA?s eficiente, sin duda, pero pensar que se puede reducir sin afectar programas muy sensibles en educaciA?n y salud, o los subsidios que reciben directamente los sectores mA?s vulnerables, simplemente no es viable. Dicho eso, tampoco estoy de acuerdo con propuestas para aumentar el gasto frente al nivel al que hemos llegado despuA�s del ajuste de los A?ltimos tres aA�os. Se requiere actuar con responsabilidad y pragmatismo, los mismos criterios que nosotros utilizamos.

Lo que la actual discusiA?n en Colombia estA? mostrando es, una vez mA?s, que no hay espacio para el populismo tanto de ingresos (bajar drA?sticamente la carga tributaria) como de gastos (financiar grandes nuevas iniciativas). Tampoco hay espacio para el facilismo con el que se pretendA�an recortar los gastos del gobierno. Todo esto estA? demostrando que las criticas que hacA�a la oposiciA?n con tanta ligereza eran completamente infundadas. Afortunadamente, el hilo conductor de la polA�tica econA?mica se mantiene, como ha sido la tradiciA?n en nuestro paA�s, independiente de los vaivenes polA�ticos.

FB: A?Muchas gracias, Mauricio!