Consulta anticorrupciA?n: de la indignaciA?n a la prA?ctica

El pasado 26 de agosto tuvo lugar en Colombia la consulta anti-corrupciA?n. Si bien la votaciA?n total no superA? el umbral requerido (12 millones de votantes), reconforta saber que 11.6 millones de Colombianos se movilizaron para expresar su descontento con el problema de la corrupciA?n y para exigir al Estado Colombiano que tome acciones al respecto. Hay que reconocer el esfuerzo del comitA� promotor, pues no es fA?cil movilizar a un nA?mero tan elevado de ciudadanos a las urnas, especialmente en una jornada electoral atA�pica en la que no hubo compra de votos u otras prA?cticas clientelistas y que contA? ademA?s con la oposiciA?n (de A?ltima hora) del ex-presidente A?lvaro Uribe VA�lez y otros polA�ticos. Esta consulta ha logrado impulsar y dar legitimidad ciudadana a una agenda polA�tica contra la corrupciA?n.

Si bien ya pasA? la consulta, es ahora cuando comienzan a discutirse las polA�ticas concretas que deben impulsar el gobierno y el congreso para combatir la corrupciA?n. El Presidente Duque ha manifestado su apoyo a la consulta y convocA? a las fuerzas polA�ticas que la promovieron para discutir propuestas especA�ficas y trazar una hoja de ruta. Si bien un punto de partida natural es la implementaciA?n de los siete puntos incluidos en la consulta, es importante tener cabeza frA�a y analizar detenidamente si estas medidas especA�ficas efectivamente contribuyen a reducir la corrupciA?n.A�Los promotores de la consulta se concentraron en activar la indignaciA?n ciudadana contra la corrupciA?n como problema general (lo cual es admirable), mA?s que en discutir cA?mo exactamente cada una de sus propuestas contribuye a combatir la corrupciA?n.

En esta entrada presento primero un marco teA?rico general para analizar la efectividad de polA�ticas anti-corrupciA?n. Posteriormente, discuto la conveniencia de dos de las propuestas de la consulta anti-corrupciA?n a la luz de este marco teA?rico y de la evidencia disponible en estudios acadA�micos.

CorrupciA?n: individuos e instituciones

En 1788, James Madison, filA?sofo y lA�der polA�tico Norteamericano dijo:

El fin de toda constituciA?n polA�tica es, o deberA�a ser, en primer lugar, conseguir como gobernantes a los hombres que posean mayor sabidurA�a para discernir y mA?s virtud para procurar el bien comA?n de la sociedad; y en segundo lugar, tomar las precauciones mA?s eficaces para mantener esa virtud mientras dure su misiA?n oficial.

Esta frase de Madison resume de manera impecable los dos elementos fundamentales para entender la corrupciA?n y analizar polA�ticas para combatirla. Por un lado, la corrupciA?n ocurre cuando llegan al poder gobernantes incompetentes o deshonestos que utilizan dicho poder para perseguir intereses particulares y no el bien comA?n. Esto es lo que llamaremos el problema de selecciA?n de la corrupciA?n. Por otro lado, independientemente de quA� tipo de personas ostenten cargos pA?blicos, los Estados deben tener mecanismos A�de control sobre sus funcionarios para lograr que estos gobiernen en pro del bien comA?n, en lugar de favorecer sus intereses particulares. Para esto existen principios y figuras constitucionales como las elecciones, la divisiA?n de poderes, la libertad de prensa, y los A?rganos de control como la ProcuradurA�a y la ContralorA�a, entre otros. En ausencia de instituciones polA�ticas fuertes que detecten y castiguen las prA?cticas corruptas, los polA�ticos tendrA?n pocos incentivos para procurar el bien comA?n. A esta tarea de supervisar o ejercer control sobre los gobernantes, lo llamaremos el problema de agencia de la corrupciA?n.

En sA�ntesis, para reducir la corrupciA?n tenemos que elegir a gobernantes mA?s honestos y competentes (problema de selecciA?n) y/o mejorar las instituciones polA�ticas o los mecanismos de control que previenen el abuso del poder de quienes se encuentran en el poder (problema de agencia).

Veamos ahora como dos de las propuestas de la consulta anti-corrupciA?n afectan el problema de selecciA?n y el problema de agencia de la corrupciA?n.

Reducir el salario de los congresistas y altos funcionarios del Estado

El primer punto de la consulta anti-corrupciA?n proponA�a reducir el salario de los congresistas y altos funcionarios del Estado de 40 a 25 salarios mA�nimos legales mensuales vigentes. Analicemos primero el problema de selecciA?n: A?cA?mo afectarA�a la reducciA?n en los salarios la calidad profesional y personal de los individuos que llegasen al Congreso o a ocupar altos cargos del Estado? Supongamos que salarios muy elevados atraen al sector pA?blico a individuos oportunistas que solo acceden a dichos cargos por el alto salario ofrecido y no por su deseo de procurar el bien comA?n. Al reducir los salarios, dichos individuos perderA�an interA�s en participar en cargos pA?blicos y quedarA�an A?nicamente aquellos individuos que lo hacen no por el salario sino por una motivaciA?n intrA�nseca de trabajar en lo pA?blico. Solo bajo el supuesto de que son mA?s deshonestos quienes trabajan en el sector pA?blico por el dinero, y no por su vocaciA?n intrA�nseca, se podrA�a concluir que la reducciA?n de salarios lograrA�a atraer al sector pA?blico a individuos mA?s honestos y por lo tanto, combatir en alguna medida la corrupciA?n.

Si bien este argumento es teA?ricamente posible, hay quizA?s mA?s argumentos que indican que una propuesta de esta naturaleza es poco efectiva, o incluso contraproducente, para resolver el problema de selecciA?n. A�Por un lado, muchos de aquellos que participan en el Congreso o altos cargos del Estado pueden obtener tambiA�n ingresos elevados en el sector privado. En este sentido, no es claro quA� tantos de aquellos que trabajan en el sector pA?blico lo hacen por el salario. Tampoco existe evidencia que indique que incluso aquellos que participen en polA�tica solo por ganar un salario elevado, sean mA?s deshonestos o propensos a la corrupciA?n. Finalmente si bien la distinciA?n entre la motivaciA?n econA?mica y la motivaciA?n intrA�nseca (vocaciA?n de servicio pA?blico) es A?til en teorA�a, en la prA?ctica es mucho mA?s compleja. Como es natural, todas las personas (tanto las honestas como las deshonestas) responden en alguna medida a consideraciones econA?micas a la hora de tomar decisiones laborales. Una reducciA?n de salarios puede llevar a que ciudadanos honestos y con vocaciA?n de servicio pA?blico prefieran trabajar en el sector privado y no en el sector pA?blico.

Este A?ltimo punto nos lleva a otro asunto importante en el problema de selecciA?n que es la competencia de los polA�ticos. Como bien lo dice Madison, la honestidad no es el A?nico atributo que buscan los ciudadanos en los polA�ticos. Estos A?ltimos deben ser tambiA�n competentes y tener la preparaciA?n suficiente para enfrentar los diversos retos que surgen en el ejercicio de lo pA?blico. Los recursos pA?blicos se desperdician en Colombia no solo por la mala fe de los polA�ticos deshonestos, sino tambiA�n por las malas decisiones de los polA�ticos incompetentes. Como los ciudadanos mA?s preparados y competentes obtienen en promedio mayores salarios en el sector privado, es posible que una disminuciA?n en salarios aleje del sector pA?blico a las personas mA?s competentes o preparadas. En lugar de solucionar el problema de la corrupciA?n en Colombia, A�esto puede agravarlo. De lo anterior se desprende otra posibilidad interesante: una disminuciA?n en salarios puede servir para democratizar el sector pA?blico en la medida en que los individuos con mayor nivel de educaciA?n (que en el contexto Colombiano suelen provenir de las grandes ciudades o de estratos mA?s altos) se alejen del sector pA?blico y opten por trabajar en el sector privado. Esto puede tener consecuencias positivas en tA�rminos de mejorar la representaciA?n democrA?tica de algunos grupos de la poblaciA?n. A�Sin embargo, es difA�cil ver como una polA�tica que aleje del sector pA?blico a los mA?s competentes y educados sirva para resolver el problema de corrupciA?n.

Si bien una reducciA?n de salarios tiene un efecto ambiguo sobre el problema de selecciA?n de la corrupciA?n, las posibles consecuencias sobre el problema de agencia son mA?s preocupantes. Congresistas y funcionarios pA?blicos con menores remuneraciones podrA?n verse tentados a abusar del poder y privilegiar intereses particulares con el fin de obtener beneficios (pagos) privados que compensen la caA�da en sus salarios. Esto es particularmente probable en un sistema polA�tico como el Colombiano en el cual los candidatos deben invertir altas sumas de dinero en las campaA�as polA�ticas. Dineros que actualmente se entregan por encima de la mesa en la forma de salarios, podrA?n ahora moverse por debajo de la mesa en la forma de sobornos o contribuciones a las campaA�as. En otras palabras, una reducciA?n de salarios puede volver a los funcionarios mA?s susceptibles de recibir dineros a cambio de favores polA�ticos, generando un aumento en vez de una reducciA?n en los A�ndices de corrupciA?n. Adicionalmente, un menor salario puede desincentivar el esfuerzo de los funcionarios a desempeA�arse bien en el cargo, pues tendrA?n menor interA�s en mantener un puesto que poco paga y por tanto poco valoran (en el caso de los polA�ticos, podrA�a disminuir el incentivo a ser reelegidos).

Salarios, selecciA?n y desempeA�o de los funcionarios pA?blicos – Evidencia empA�rica

A?QuA� dice la evidencia sobre el efecto de reducir salarios en el problema de selecciA?n y de agencia de los polA�ticos? El estudio mA?s relevante para el contexto Colombiano es el de Claudio Ferraz y Frederico Finan que estudian el rol de los salarios en la selecciA?n y desempeA�o de los legisladores municipales (concejales) en Brasil. En el aA�o 2000, una reforma constitucional estableciA? lA�mites al salario que pueden devengar los legisladores municipales en funciA?n de la poblaciA?n del municipio. Por ejemplo, para el aA�o 2004, el salario mA?ximo para los legisladores municipales fue establecido en R$1,927 en municipios con menos de 10,000 habitantes, R$2,890 en municipios con 10,000-50,000 habitantes y R$3,854 en municipios con 50,000-100,000 habitantes. Los salarios incrementan tambiA�n por encima de los 100,000, 300,000 y 500,000 habitantes. Esta reforma constitucional permite a los autores estudiar el rol de los salarios, comparando la selecciA?n y desempeA�o de los legisladores en municipios con poblaciA?n justo por debajo y por encima de los distintos puntos de corte. Comparan por ejemplo, municipios con 9,990 habitantes con municipios con 10,010 habitantes, que a pesar ser de diferir en tan solo 20 habitantes, se ubican en lados distintos del punto de corte. El supuesto es que previo a la reforma, dichos municipios tienen, en promedio, caracterA�sticas muy similares y solo difieren en cuanto a los salarios que reciben los legisladores. Por el lado del problema de selecciA?n, el estudio encuentra que mayores salarios atraen a candidatos mA?s educados, aunque dichas diferencias son moderadas. Las diferencias mA?s notables se encuentran en el desempeA�o de los legisladores (problema de agencia).A�Los autores encuentran que mayores salarios se traducen en un mejor desempeA�o en las labores legislativas. Por ejemplo, un aumento del 20 por ciento en los salarios estA? asociado con un aumento del 25 por ciento en el nA?mero de proyectos de ley presentados. TambiA�n hay evidencia de que mayores salarios conllevan a una mayor provisiA?n de bienes pA?blicos en salud y educaciA?n. Para los autores, mayores salarios implican que los legisladores valoran mA?s el cargo, y como resultado realizan un mayor esfuerzo para ser reelegidos.

Es posible que los efectos de menores salarios para concejales en Brasil sean distintos a los que ocurrirA�an paran congresistas o altos funcionarios en Colombia. Todo estudio o evidencia empA�rica debe interpretarse siempre con cautela. Sin embargo, estudios muy similares para alcaldes en Italia y para funcionarios (burA?cratas) del gobierno nacional en MA�xicoA�coinciden en los hallazgos: mayores salarios atraen candidatos mA?s educados y competentes y promueven un mejor desempeA�o.

AsA� pues, tanto la teorA�a como la evidencia arrojan serias dudas sobre la conveniencia de una propuesta de reducciA?n de salarios como medida anti-corrupciA?n. Es posible que la motivaciA?n de fondo detrA?s de esta propuesta sea castigar a congresistas y funcionarios que, en la opiniA?n de los promotores, no han mostrado un desempeA�o que merezca tales remuneraciones. Dicho a�?castigoa�? permitirA�a al Estado ademA?s ahorrar algunos recursos que podrA�an destinarse a otros rubros prioritarios. Pero, por mA?s legA�timo o merecido que sea el desencanto de los ciudadanos con los polA�ticos, un a�?castigoa�? o una polA�tica de ahorro fiscal de esta naturaleza no constituye necesariamente una polA�tica eficaz contra la corrupciA?n. Por el contrario, puede alejar del sector pA?blico a los mA?s preparados y puede desmotivar a los funcionarios a esforzarse por mantener un cargo que, al no ser tan bien remunerado, poco les preocupa mantener.

PodrA�an considerarse ideas mA?s creativas que castiguen solo aquellos polA�ticos o funcionarios que no se esfuercen por cumplir su mandato o incurran en prA?cticas corruptas. Por ejemplo, se podrA�a reducir el salario de los congresistas en funciA?n de su inasistencia a las sesiones legislativas. O podrA�a penalizarse el salario de los copartidarios de un congresista condenado por corrupciA?n. Esto A?ltimo servirA�a tambiA�n para fortalecer el monitoreo y disciplina al interior de los partidos.

LA�mite mA?ximo de tres periodos en corporaciones pA?blicas

La sA�ptima propuesta de la consulta anti-corrupciA?n consideraba un lA�mite mA?ximo de tres periodos para ser elegido en una misma corporaciA?n de elecciA?n popular. Para los promotores, la motivaciA?n de esta propuesta es promover la renovaciA?n de la polA�tica y A�poner fin al fenA?meno de polA�ticos a�?atornillados en el podera�?. En un sistema polA�tico como el Colombiano, muchos polA�ticos logran su reelecciA?n no gracias a la adopciA?n de polA�ticas que procuran el bien comA?n (lo cual estarA�a bien), sino mediante el abuso del poder a travA�s de prA?cticas corruptas y clientelistas que les dan una ventaja electoral con respecto a sus contrincantes que no tienen acceso a los recursos o cargos del Estado. Como resultado, muchos polA�ticos logran mantenerse en su cargo durante muchos aA�os sin necesariamente atender los problemas o preferencias mA?s urgentes de quienes los eligen, desatendiendo el principio bA?sico de la democracia representativa. Miremos entonces cA?mo una propuesta de limitar el nA?mero de periodos en un cargo afecta los problemas de selecciA?n y de agencia de la corrupciA?n.

Los efectos de esta propuesta sobre el problema de selecciA?n son difA�ciles de predecir. Por un lado, una propuesta de esta naturaleza garantiza que cada tres periodos haya una a�?elecciA?n abiertaa�?, es decir una elecciA?n en la que el gobernante de turno no puede competir por el cargo. La evidencia demuestra que estas elecciones abiertas son bastante competitivas y facilitan el acceso al poder a individuos que normalmente no podrA�an derrotar a un gobernante (por ejemplo, porque tienen menos recursos). Si bajo el sistema actual a individuos honestos, nuevos en la polA�tica, les cuesta derrotar a quienes gobiernan con prA?cticas corruptas, entonces es posible que esta propuesta mejore el problema de selecciA?n al abrir el sistema polA�tico a un grupo mA?s amplio de ciudadanos. Sin embargo, los lA�mites al nA?mero de periodos acortan la duraciA?n promedio de una carrera polA�tica y pueden desincentivar la profesionalizaciA?n de la polA�tica. Esto podrA�a desmotivar a algunas personas honestas y competentes a participar o formarse en la polA�tica, pues preferirA?n dedicarse a trabajar en el sector privado en donde no hay lA�mites explA�citos a la continuidad de su carrera. El riesgo es entonces delegar la polA�tica a individuos interesados en acceder al poder durante pocos periodos para favorecer sus intereses particulares. Claudia LA?pez, una de las principales promotoras de la reforma, ha dicho que a�?12 aA�os son mA?s que suficientes para que una persona aprenda y se destaque en una corporaciA?na�?. Sin embargo, sin mA?s evidencia concreta es difA�cil evaluar esta afirmaciA?n.

Los efectos de la propuesta sobre el problema de agencia son igualmente difA�ciles de predecir. Por un lado, uno de los mecanismos mA?s importantes mediante el cual los ciudadanos ejercen control polA�tico es el voto. Muchas decisiones de los polA�ticos persiguen el objetivo de lograr su reelecciA?n. Supongamos que aquellas polA�ticas que procuran el bien comA?n son las que maximizan la probabilidad de reelecciA?n. En este caso, el riesgo es que en su tercer periodo los polA�ticos, ya sin incentivos de ser reelegidos, abandonen la adopciA?n de polA�ticas deseables y/o abusen del poder para su beneficio particular. Si por el contrario, los polA�ticos suelen adoptar polA�ticas populares (pero no necesariamente convenientes) con el fin de ser reelegidos, es posible que esta propuesta permita a los gobernantes en su tercer periodo preocuparse por lo que genuinamente consideran mA?s conveniente para el paA�s y no necesariamente lo que resulte popular en el corto plazo con los votantes. Por A?ltimo, A�al acortar el horizonte polA�tico promedio, esta propuesta puede llevar a los polA�ticos a concentrarse excesivamente en objetivos de corto plazo y descontar las consecuencias de largo plazo de sus decisiones, pues muchos de ellos ya no estarA?n en el poder cuando estas se manifiesten.

LA�mite mA?ximo de tres periodos – Evidencia EmpA�rica flower delivery amaryllis

Finalmente quisiera presentar evidencia empA�rica sobre los posibles efectos de esta propuesta, basados en una serie deA�estudiosA�que realicA� para el caso de Filipinas. La constituciA?n de 1987 en Filipinas introdujo un lA�mite mA?ximo de tres perA�odos para la mayorA�a de cargos de elecciA?n popular, entre ellos la cA?mara de representantes. Es decir, implementA? exactamente la sA�ptima propuesta que proponA�a la consulta anti-corrupciA?n en Colombia. A continuaciA?n presento los efectos de esta reforma.

Competencia polA�tica: mA?s y menos

Si bien las elecciones abiertas que ocurren tras el tercer periodo consecutivo de un congresista son ahora mA?s competitivas e incrementan en alguna medida el acceso al poder a individuos nuevos en la polA�tica, la consecuencia es que las elecciones para el segundo y tercer periodo se volvieron mucho menos competitivas. Considere la decisiA?n de un candidato que quiere acceder a un cargo de elecciA?n popular. En ausencia de lA�mites al nA?mero de periodos, los potenciales contrincantes tienen siempre el incentivo a competir en la elecciA?n, de lo contrario el gobernante de turno puede quedarse de manera indefinida en el poder. En presencia de lA�mites al nA?mero de periodos, los contrincantes se vuelven mA?s estratA�gicos y prefieren esperar a que el gobernante llegue a su periodo lA�mite en cuyo caso compiten en una elecciA?n abierta y no gastan recursos en intentar derrotar a un gobernante que tiene una ventaja electoral gracias a su acceso a los recursos del Estado. Como consecuencia, muchos gobernantes ganan las elecciones para su segundo y tercer periodo por mA?rgenes muy amplios (muchas veces sin contrincante). Las consecuencias sobre la corrupciA?n de esta menor competencia polA�tica en los primeros periodos, a cambio de mayor competencia en la elecciA?n abierta, merecen consideraciA?n.

A?Boom de las dinastA�as polA�ticas?

QuizA?s el hallazgo mA?s interesante para el caso de Filipinas, y que en mi opiniA?n es de gran relevancia para Colombia, es que la introducciA?n de lA�mites al nA?mero de periodos disparA? el fenA?meno de las dinastA�as polA�ticas. Muchos gobernantes tras cumplir sus tres periodos consecutivos en un cargo, son reemplazados en el cargo por familiares como esposos(as), hermanos(as) o hijos(as) entre otros. Si bien la elecciA?n abierta es muchas veces competitiva, los familiares del gobernante tienen una ventaja sobre los demA?s contrincantes pues el gobernante puede utilizar el poder de su cargo y los recursos a los que tiene acceso, para favorecer la campaA�a de sus familiares. Los escenarios posibles son diversos. En algunos casos, el familiar que reemplaza al gobernante, ejerce el cargo solo por un periodo al cabo del cual el gobernante original retorna a su cargo (en Filipinas estos familiares-polA�ticos son llamados a�?calienta-bancasa�?). En otros casos, sin embargo, el polA�tico que llega al lA�mite de tres periodos en un cargo continA?a su carrera en otro cargo de elecciA?n popular (por ejemplo, tras cumplir tres periodos en el congreso se lanza como gobernador del departamento), mientras que un familiar ocupa el cargo original que abandonA?. Como consecuencia, el control de una familia sobre mA?ltiples cargos de elecciA?n popular puede aumentar y no disminuir como consecuencia de esta propuesta. En vez de tener un solo a�?Gerlein” en el senado, esta propuesta puede tener como consecuencia que tengamos ahora varios a�?Gerleins” en diferentes cargos de elecciA?n popular.

Creo que esta posibilidad debe tomarse con mucha seriedad en el caso Colombiano. Es posible que una propuesta de limitar el nA?mero mA?ximo de periodos tal y como estA? planteada, en vez de promover la renovaciA?n en la polA�tica, dispare el fenA?meno de las dinastA�as polA�ticas en Colombia, que si bien existe desde hace varias dA�cadas, no es tan prevalente en comparaciA?n con otros paA�ses del mundo. Para mitigar esta posibilidad hay dos propuestas concretas que me animo a sugerir: i) que un polA�tico que cumpla su tercer periodo en un cargo no pueda competir por ningA?n otro cargo de elecciA?n popular en el periodo inmediatamente siguiente y ii) que ningA?n familiar (hasta tercer o cuarto grado de consanguinidad) pueda ocupar (en el periodo inmediatamente siguiente) el cargo que libera un gobernante que cumple tres periodos consecutivos en el poder. Estas medidas promueven la renovaciA?n de la polA�tica (al menos por un periodo) y pueden reducir el riesgo de que un polA�tico utilice el cargo en su tercer periodo para favorecer su elecciA?n (para otro cargo) o la de sus familiares.

 

CuA�a: muchos de los desarrollos teA?ricos sobre el problema de selecciA?n y problema de agencia en la corrupciA?n que discuto en esta entrada se encuentran desarrollados en mayor detalle en un libro que escribA� con Leopoldo Fergusson titulado a�?EconomA�a PolA�tica de la PolA�tica EconA?micaa�? que fue publicado recientemente por Ediciones Uniandes. Los interesados lo pueden conseguir acA?.