¿Retenciones para exportar más?

Con Iván Stambulsky 

Las producciones orientadas al mundo generan capacidad importadora indispensable para invertir, están expuestas a una competencia permanente e intensa que incentiva la innovación, y pueden aprovechar los beneficios de la escala. Hoy, sin embargo, nuestro país exporta tan solo 1600 dólares por persona, menos de la mitad que otros países con niveles de ingreso similares al nuestro como Chile, Bulgaria o Uruguay.

Además, hace una década que nuestras exportaciones están estancadas.

Fuente: Indec

Argentina tiene que exportar más.

Las iniciativas disponibles para lograr que las exportaciones crezcan y la economía se vuelva más productiva pueden agruparse bajo dos etiquetas. Una es política y se refiere a las coaliciones e intercambios entre fuerzas políticas y sociales para sostener políticas pro-exportaciones, como un tipo de cambio real razonablemente competitivo, una economía más abierta y cuentas públicas en orden. La otra es técnica y se refiere a medidas orientadas a conseguir los mejores resultados posibles para una estructura de consensos dada.  En este post analizamos una propuesta del segundo estilo para uno de los sectores más innovadores y relevantes de la economía argentina: el campo.

El origen

Viajemos a una Argentina simplificada. A mediados del siglo XIX brota de las rocas atlánticas una isla de tierra fértil, de praderas tímidamente pobladas de ombúes, húmeda, templada. Un grupo de viajeros encuentra esta isla y se convierte en dueño de sus tierras. Las usa inicialmente para criar animales. Un tiempo después llega a la isla otro grupo de viajeros, alquila algunas parcelas e introduce la agricultura. En este origen mítico aparece un arreglo institucional que será fundamental: el arrendamiento.

Antes de la soja

En esta Argentina simple había en el pasado una sola forma de producir: arar la tierra y rotar cereales con ganadería. Primero se quitaban los restos orgánicos de la cosecha anterior; después se removía la tierra y se volvía a sembrar. Por sus características propias, esta tecnología reducía gradualmente la calidad del suelo. Si superponemos una foto de la materia orgánica de aquella época con otra de una época más reciente vemos algo así.

Fuente:  INTA

 

Hasta la última década del siglo XX, sin embargo, la pérdida de calidad de la tierra no representaba un problema económico en manera alguna. La materia orgánica era tan escasa como el aire. Pero durante la década del 90 una novedad tecnológica empezó a interactuar con el arreglo institucional que mencionamos antes y la historia cambió.

Después de la emergencia explosiva de la soja

Desde la década del noventa fue cobrando mucho protagonismo un cultivo nuevo: la soja genéticamente modificada. Se vende en el mundo a precios altos, requiere menos inversión en fertilizantes que sus alternativas y deja poca materia orgánica en el suelo. Por sus características permitió extender ampliamente el área sembrada total, que pasó de 17 millones de hectáreas en 1990 a 31 millones en 2015. Llegó a algunas tierras en las que antes no se podía hacer agricultura y desplazó de algunas regiones a la ganadería. Es exigente con el suelo en términos de nutrientes. Según un informe del INTA, para la campaña 2006/2007 cada tonelada de soja extrajo el doble de fósforo  y de nitrógeno que el maíz, más del doble de azufre y casi el quíntuple de potasio.

La soja genéticamente modificada aportó beneficios importantes: fue condición necesaria para la aparición de la siembra directa -una verdadera revolución técnica que sentó las bases de un uso más eficiente y sostenible del suelo- y generó bienestar privado con su rentabilidad y bienestar social con sus spillovers de conocimiento y sus aportes al fisco. Pero trajo la tentación de manejar la producción de una forma que acelera la pérdida en la calidad del suelo.

¿Y qué relevancia tiene esta tentación? Un hecho estilizado en la comunidad agropecuaria es que los productores dueños cuidan su capital. Como son los primeros interesados en preservar los suelos para producir cada vez más, manejan la tierra con un criterio cercano al agronómicamente óptimo. Podemos entonces descartar una mentalidad cortoplacista generalizada. Además, según el teorema de Coase esperaríamos que los productores arrendatarios se comporten parecido a los productores dueños. En ausencia de costos de transacción y con derechos de propiedad definidos, el dueño de la tierra y el productor deberían llegar a un arreglo que internalice las externalidades y destine los recursos a sus usos más valiosos. En esta relación el dueño quiere proteger su capital, ¿no? Sin embargo, conjeturamos, se interponen entre Coase y el suelo una asimetría de información, o una dificultad operativa para hacer cumplir los contratos de arrendamiento[1], o una tasa de descuento demasiado alta. Con esto, la interacción entre la novedad tecnológica y el arreglo institucional genera un problema condensado en dos fenómenos.

Química orgánica

Una máxima agronómica conocida dice que la rotación adecuada de cultivos es una pieza importante en el manejo prudente del suelo. Actualmente esto consiste en una alternancia de proporciones balanceadas entre oleaginosas como la soja y gramíneas como el trigo y el maíz. Las gramíneas tienen la ventaja de ser cultivos abundantes en raíces y rastrojos, que producen un efecto positivo en el balance de carbono, mejoran la estructura del suelo y lo protegen de la erosión.  Lo que vemos en muchas áreas, sin embargo, es la repetición inconveniente del cultivo de soja. Una forma aproximada de observar este fenómeno es a través de la ratio entre el área sembrada de soja y el área sembrada de maíz. Cuanto más alta sea, más lejos de la rotación óptima.

Fuente: Ministerio de agroindustria y USDA

 

Como se ve en el gráfico, la ratio en el período 2002 – 2015 osciló entre tres y cinco. En Estados Unidos, otro gran productor de soja a nivel mundial, se mantuvo estable en uno.

Química inorgánica

Para tener buenos rendimientos, la soja demanda menos fertilizante que el maíz. Aunque el uso de productos para reponer nutrientes está influido por otros factores además de las decisiones de siembra (durante los noventa, por ejemplo, hubo una convergencia importante con las prácticas de frontera facilitada por la apertura comercial), en Argentina se usa poco fertilizante.

Fuente: WDI

 

¿Pero por qué no ocurren estos problemas en Estados Unidos? ¿Qué diferencias tiene con Argentina? Por lo menos tres: la proporción de la producción que se hace en tierras arrendadas es menor (cerca del 40% contra cerca del 60%), el cultivo de maíz recibe más apoyo estatal que la soja (cerca de un 70% más) y una casualidad geográfica inclina las rentabilidades relativas más en favor del maíz que en Argentina. Mientras que en Estados Unidos la humedad que dejan en el suelo las nieves garantiza rendimientos más altos para el maíz, en Argentina los rendimientos caen abruptamente si no llueve durante los días de floración del cultivo. El resultado de este fenómeno es que los rendimientos del maíz son considerablemente menores en nuestro país. Con la soja, en cambio, no pasa lo mismo.

Fuente: USDA y Bolsa de Cereales de Rosario

 

En el gráfico vemos que los rendimientos en maíz son casi un 40% mayores en Estados Unidos, mientras que los rendimientos en soja son apenas un 10% mayores. Por distintos motivos, entonces, el desincentivo a la rotación es más pronunciado en Argentina.

En resumen, un arreglo institucional y una novedad tecnológica interactúan para generar dos problemas: poca rotación y poco uso de fertilizantes. Estos problemas son ampliamente reconocidos por expertos alejados del ecologismo romántico.

Mecanismos

Vamos a la Argentina práctica. ¿Qué política podríamos llevar adelante para mejorar la situación? Una opción es imitar a Uruguay, que intentó resolverlo así.

“Dando cumplimiento al artículo 5 del decreto (…), se presenta este manual que contiene las medidas exigibles para todos los cultivos para la presentación de los Planes de Uso y Manejo Responsable de los Suelos, en los cuales deberá exponerse un sistema de rotación que determine una erosión tolerable, teniendo en cuenta los suelos del predio, la secuencia de cultivos y las prácticas de manejo. El Plan de Uso es una herramienta para promover sistemas de producción sostenibles en términos de la conservación del suelo.”

Según nuestro criterio, sin embargo, hay una opción mejor. La política uruguaya requiere una intensa capacidad estatal para hacer cumplir los planes de siembra prometidos y es fiscalmente cara, dada la extensión de las superficies que tiene que cubrir la fiscalización.

Entran en escena entonces las retenciones. Sus beneficios por sobre el plan de uso de suelos son claros: es una medida económica en capacidades estatales, que aprovecha las señales de precios para alterar las decisiones de siembra y a partir de la cual los mismos productores velan por el cumplimiento de los objetivos de la política. Además, es gratis. No necesita ningún ejército fiscalizador.

¿Son suficientes las retenciones diferenciales para generar un cambio en las decisiones de siembra? Sí. Ya lo estamos viendo.

En diciembre de 2015 el gobierno eliminó las retenciones a todos los cultivos menos a la soja, que quedaron en 30% para bajar progresivamente hasta el 26% actual. Luego de este evento, observamos que en la campaña 17/18 el área sembrada con cereales fue un 15% mayor que en la campaña 14/15. El área sembrada con oleaginosas, en cambio, fue un 9% menor. En la campaña 2016/2017, además, la ratio maíz-soja fue la mayor en quince años y la siembra de trigo fue récord. El comportamiento que observamos en estas campañas es más parecido al que esperaríamos de no existir la asimetría informativa ni la dificultad para fiscalizar los contratos de arrendamiento ni la tasa de descuento demasiado alta.

Fuente: Oil World

 

Alguien podría decirnos: “Muy bonito, pero tengo algunas preguntas. ¿Están proponiendo una política que discrimina contra el campo? Unos párrafos arriba decían que las actividades agropecuarias eran innovadoras y fundamentales para la economía. ¿Ahora proponen extraerles recursos de forma arbitraria? ¿Planean seguir agobiando a un pequeño productor norteño con impuestos que las grandes empresas industriales exportadoras no pagan? También dijeron que estaba el problema del fertilizante. ¿Cómo lo corrige esta política?”

Todas esas objeciones y preguntas se responden con una sola frase: lo que sale del campo vuelve al campo. Las retenciones se mantienen como están hoy. Cero para todos los cultivos menos para la soja, que se mantiene en 26%. Los recursos recaudados con este impuesto (que con 48 millones de toneladas exportadas a 380 dólares y un tipo de cambio de 28 alcanzarían los 133 mil millones de pesos) se dirigen a un fondo destinado a subsidiar los productos en los que hay subinversión. Esto se lleva adelante de forma automática y con un mecanismo definido desde un principio para evitar discrecionalidades inconvenientes e inconsistencias temporales. El diseño puede incluir una combinación entre subsidios automáticos a la compra de fertilizantes y a las tierras marginales, o directamente a los cultivos perjudicados por los precios de mercado.

Lo importante de la medida es alterar las rentabilidades relativas dentro del sector agrario de forma de garantizar la rotación de cultivos y la incorporación de nutrientes necesarios para mantener la calidad del suelo y lograr mayor producción exportable en el largo plazo. Obsérvese que los argumentos tradicionales que se han usado para justificar las retenciones (estímulo a la industria, defensa del empleo urbano, equidad fiscal, abaratamiento de los alimentos) no figuran en este post y sin embargo las retenciones, en esta versión minimalista, aparecen como necesarias.

El escenario tras esta política hay que compararlo con el que habría bajo la política de retenciones cero para todos los cultivos que tiene programada actualmente el gobierno. En el mundo de retenciones cero y a los precios internacionales vigentes, veríamos igualdad entre sectores y una relación de precios que ignora el problema de la fertilidad y baja la producción en el largo plazo (o en plazos no tan largos). En el mundo de nuestra propuesta veríamos igualdad entre sectores y una medida barata, impersonal y autofiscalizada que modificaría los incentivos para preservar el suelo y aumentar la producción en el largo plazo (o en plazos no tan largos).

Estas retenciones nos parecen, pues, una política mejor que la política oficial.

[1] Esta dificultad de fiscalización de contratos puede suceder porque a muchos dueños les resulta complicado técnicamente verificar que los arreglos de fertilización se hayan cumplido, o porque ir al campo implica un viaje largo en el caso de propietarios ausentes.