Políticas anticorrupción en Chile: ¿Cómo estamos?

Una revisión rápida de noticias recientes sobre corrupción en Chile dista mucho de ser alentadora. Falsificación sistemática de evidencia y un fraude por miles de millones de pesos en Carabineros; irregularidades recurrentes y falta de control en el uso de recursos en varios municipios (el más reciente, Viña del Mar); fiscales que renuncian, protestando por las salidas alternativas que se están ofreciendo a políticos y empresarios involucrados en el financiamiento ilegal de la política; un Senado que no rinde cuentas a instancias independentes y se niega a entregar información sobre las asesorías externas que contrató y que, según divulgaciones de la prensa, aportaban poco y nada a su labor legislativa, y partidos políticos multados por malgastar los recursos públicos que reciben para promover la participación femenina en política, son solo algunos ejemplos recientes. No es sorprendente, entonces, que el 2017 sea el tercer año consecutivo en que perdemos terreno en los indicadores internacionales de control de la corrupción.

Al mismo tiempo, el analista de un prestigioso centro de estudios de los Estados Unidos afirma en un reportaje publicado recientemente en el New York Times que “Chile puede enseñar mucho a otros países sobre cómo combatir la corrupción”. Luego se refiere a un número importante de reformas aprobadas durante el Gobierno de Michelle Bachelet, que cuentan con un apoyo transversal y que tendrán continuidad en el de Sebastián Piñera, y concluye que “la polarización de Chile es similar a aquella de cualquier país del hemisferio, pero se han hecho reformas y se mantienen”. Este analista no está solo en su apreciación, la experiencia chilena es referente para organismos multilaterales e internacionales.

¿Quién tiene razón? ¿La percepción desalentadora que transmiten los medios o la visión más optimistas de los analistas internacionales? Y, más allá de quién está en lo cierto, ¿cómo es posible que coexistan dos apreciaciones tan distintas?

Anatomía de los escándalos de corrupción

Los escándalos de corrupción plantean dos desafíos que es importante distinguir. El primero es que los responsables reciban el castigo que merecen, es decir, que se haga justicia. El segundo es aprovechar los escándalos para hacer reformas que eviten su repetición.

Respecto del primer desafio, es casi inevitable que la ciudadanía termine con altos grados de frustración. Porque, típicamente, los delitos cometidos ya están prescritos, la legislación existente hace muy difícil probar que ellos se cometieron y las penas suelen ser muy bajas. Todo lo anterior significa que la mayoría de las veces la ciudadanía verá frustrados sus anhelos de justicia.

Chile no ha sido una excepción a la regla anterior. Los ilícitos de financiamiento ilegal de la política habían prescrito, las exigencias para probar que hubo cohecho son mucho mayores que en países desarrollados y, si este llega a probarse, las penas de cárcel son irrisoriamente bajas, de modo que no habrá pena efectiva.

Es cierto que los fiscales buscaron caminos alternativos, por ejemplo, estableciendo delitos tributarios, como las boletas ideológicamente falsas. Sin embargo, inevitablemente tal tipificación resulta ser un sustituto imperfecto. Una opción es seguir con los juicios, con el beneficio social de imponer un costo reputacional mayor a los responsables, a sabiendas de que no habrá condenas, o bien buscar salidas alternativas que eviten el costo fiscal de largos procesos. Se trata, en suma, de elegir entre dos opciones poco atractivas, que no evitarán la frustración ciudadana.

La gran excepción a la regla anterior ha sido Brasil. El hecho fortuito de que, producto de las manifestaciones masivas del 2013, se aprobara la delación compensada para las investigaciones de corrupcion poco antes de que estallara el caso Lava Jato ha sido clave para permitir a los fiscales brasileños impartir mucha más justicia que en el caso chileno. A lo anterior se agrega el precedente establecido durante un connotado caso de corrupción de comienzos de esta década (el Mensalao), que pone exigencias más razonables para establecer los delitos de corrupción.

Los escándalos de corrupción también abren una ventana de oportunidad para avanzar en legislaciones que mejoren la calidad de la democracia, promoviendo la transparencia y la rendición de cuentas, fortaleciendo las instituciones y la gobernanza de los países. En tiempos normales es muy difícil aprobar legislaciones en estos temas, porque no hay un sentido de urgencia y porque quienes deben aprobarlas suelen perder poder con ellas. Solo en tiempos de crisis se levanta el veto que, de facto, tienen actores claves en el proceso legislativo.

Es en este segundo desafío donde Chile, objetivamente, lo ha hecho bien en el concierto internacional. Veamos los detalles a continuación.

Avances recientes

Siguiendo al informe que el Consejo Asesor que presidí entregó a la presidenta Bachelet en abril de 2015, se aprobaron doce proyectos de ley y un número similar de medidas administrativas que recogieron parte importante de las recomendaciones de esa instancia. La mayoría de las iniciativas aprobadas tienen una buena evaluación, tal como lo constata el Observatorio Anticorrupción -iniciativa de Ciudadano Inteligente y Espacio Público-, que ha hecho un seguimiento detallado de esta agenda[1].

Las reformas que han recibido mayor atención son aquellas que promueven una relación sana entre el dinero y la política. Desde 2016, Chile cuenta con una legislación que transparenta las fuentes de financiamiento de los candidatos y los partidos, prohíbe el financiamiento de empresas y pone límites más estrictos a los aportes de las personas. Con un componente de financiamiento público más importante que en el pasado, la nueva legislación también contribuye a emparejar la cancha en materia electoral.

Anteriormente, la principal fuente de financiamiento de la política eran aportes reservados o anónimos, donde la ciudadanía desconocía quiénes financiaban a candidatos y partidos, aunque -como supimos luego de los escándalos- los candidatos y partidos sí sabían. Con la nueva legislación, casi todo el financiamiento es conocido.

Esta, por otra parte, prohíbe llenar los espacios públicos con carteles, gigantografías y palomas que no informaban nada, pero beneficiaban a quien tenía más recursos. Esto, junto a la irrupción de las redes sociales en la propaganda electoral, ha llevado a campañas más propositivas y de menor costo. Es algo que la ciudadanía valora enormemente. Según una encuesta de Espacio Público e Ipsos, más del 80% apoya las nuevas campañas.

Las nuevas legislaciones incluyeron, por primera vez, una componente pública de financiamiento para los partidos políticos. Esta componente es significativa y tiene por objeto profesionalizar el trabajo de estas colectividades y reconocer el rol importante que deben cumplir en una democracia moderna. Estos recursos van acompañados de exigencias mucho mayores de transparencia y democracia interna, las que deben ser fiscalizadas por el Servel.

Las reformas aprobadas en años recientes van mucho más allá del financiamiento y la regulación de la actividad política. Con ellas, la formación ciudadana en temas cívicos y éticos regresó a las escuelas y colegios; se aprobó una reforma mayor que asegura que las declaraciones de patrimonio e intereses efectivamente sirvan para detectar conflictos de intereses; se creó un consejo de regulación de los mercados financieros (CMF) con más autonomía y mayores facultades, y se aprobó una ley que transparenta el mercado del suelo (motivada por el caso Caval).

También se reformó el sistema de Alta Dirección Pública (ADP), creado como parte del acuerdo de modernización del Estado que se adoptó el año 2003 luego del escándalo MOP-GATE, para profesionalizar el sector público chileno. La nueva legislación incorpora una serie de servicios que quedaron fuera del sistema de ADP por motivos que no guardaban relación alguna con la buena gestión pública. También elimina la posibilidad de nombrar directivos de manera provisional y transitoria, opción que fue utilizada por Gobiernos de diverso signo para eludir el sistema de ADP.

Los cambios al sistema de ADP importan. Prácticamente todos los servicios involucrados en casos de pésima gestión y corrupción en años recientes ya sea no estaban adscritos a la ADP, o bien tenían directivos nombrados mediante el resquicio de los provisionales y transitorios.

Desafíos pendientes

La implementación de varias leyes requiere de un seguimiento cuidadoso para que no se desvirtúen sus objetivos. Por ejemplo, evitar que se encuentren nuevos subterfugios para eludir la ley de ADP es un tema importante durante el primer cambio de Gobierno bajo la nueva legislación.

Respecto de las reformas políticas, los mayores desafíos los enfrenta el Servel, que a su tarea histórica de organizar procesos electorales agrega aquella de fiscalizar las nuevas regulaciones de financiamiento de la politica y regulaciones de los partidos. Este nuevo rol significará tensiones con estos, lo que en gran medida motivó la autonomía constitucional que recientemente se otorgó al servicio.

También hay temas importantes que propuso el Consejo Asesor Presidencial que siguen pendientes. Un primer ítem son las inhabilidades al entrar y salir del servicio público: la llamada “puerta giratoria”. Hay un proyecto en el Congreso, pero lleva casi un año sin avanzar. Un segundo punto es la necesidad de fortalecer las herramientas con que cuenta la justicia para perseguir y castigar la corrupción. Entre ellas, como desafíos centrales de esta agenda, están el establecimiento de tipos penales que no sean imposibles de establecer, y la incorporación de la delación compensada y de penas que realmente sean disuasivas. El proyecto de ley que hoy está en comisión mixta no aborda de manera satisfactoria estos temas.

Una tercera área donde se ha hecho poco, que es clave para que el Congreso recupere la confianza ciudadana, es la de fortalecer la probidad y transparencia de las dos cámaras legislativas, sobre todo, en el Senado. A pesar de la propuesta que el Presidente de este hizo hace más de dos años, sigue dependiendo de quién preside cada comisión si sus sesiones se transmiten vía streaming. En materia de transparencia, las exigencias del Congreso son menores que aquellas de los servicios públicos y falta regular los conflictos de interés de los parlamentarios.

Un cuarto tema es una reforma estructural de la institucionalidad de seguridad, con especial énfasis en Carabineros, tarea que el nuevo Gobierno ha decidido priorizar.

Finalmente, está la tarea de fortalecer los cuadros profesionales y cerrar espacios de corrupción a nivel municipal. Los escándalos en este último ámbito afectan de manera muy directa la vida diaria de las personas. La elección de gobernadores el 2020 plantea otro desafío a nivel subnacional: si se transfieren competencias a gobiernos regionales sin controles, transparencia y rendición de cuentas, la corrupción en el país aumentará considerablemente.

Legítima y comprensiblemente, el nuevo Gobierno querrá proponer sus propios temas en la agenda anticorrupción. Según reportajes de prensa, estos podrían incluir varios de los temas pendientes mencionados y agregar algunos nuevos, entre ellos, la modernización del Estado. Es importante notar que en la agenda anticorrupción las diferencias entre visiones políticas diversas suelen ser menores que en otros temas. La mayoría de las propuestas son apoyadas transversalmente por la ciudadanía y el desafio suele estar en concitar los apoyos necesarios para su aprobación en el Congreso. A modo de ejemplo, ¿quién podría oponerse a que el Servel supervise el recuento de votos durante las elecciones internas de los partidos y, así, evitar las acusaciones de fraude que siguen habitualmente a estas elecciones? Porque, la verdad sea dicha, hubo varios parlamentarios que se opusieron a esta medida elemental, argumentando que afectaba la autonomía de esas colectividades.

Percepciones, realidades y un poco de historia

La aprobación de nuevas leyes no contribuye per se a que la ciudadanía recupere la confianza en sus autoridades, pues la gente necesita ver cambios en sus experiencias de vida para volver a confiar. En aquellos temas donde ha observado modificaciones, como las nuevas reglas para las campañas electorales, la reacción ha sido muy positiva, como lo ilustra la encuesta antes mencionada. Son varias las reformas donde tomará tiempo para que se perciban las mejoras.

Tampoco ayuda a mejorar las percepciones una recurrente falta de sensibilidad de algunos actores políticos. Episodios como aquel de las asignaciones parlamentarias retrasan la recuperación de la confianza ciudadana en el Congreso y hacen urgente dar mayor transparencia a esta institución clave de nuestra democracia. Lo mismo vale para los partidos políticos, donde un rol asertivo del Servel será importante para que las reformas sean exitosas.

No obstante el descenso de Chile en las evaluaciones de control de la corrupción, este ha sido acotado. En el índice de Transparencia Internacional pasamos del lugar 20 al 26, de un total de 180 países, entre los años 2014 y 2017. Los lugares 20, 23, 29 y 32 los ocupan Japón, Francia, Portugal e Israel, respectivamente, sugiriendo que no estamos en mala compañía. Con la excepción de Uruguay, seguimos estando muy por encima del resto de América Latina (Argentina, Perú, Bolivia y México están en los lugares 85, 96, 112 y 135, respectivamente). Si seguimos el camino trazado, podremos revertir el deterioro de los últimos años.

Desde siempre, Chile ha tenido instituciones mejores de lo que sugería nuestro nivel de desarrollo (el caso de Argentina es el opuesto). Se han ensayado varias explicaciones para nuestra excepcionalidad relativa en materia de probidad. Una de ellas, atribuida a Edgardo Boeninger, se remonta a un evento que sucedió hace doscientos años. Poco después de nuestra independencia, con el objeto de que quienes trabajaban en la Casa de la Moneda no se apropiaran de dinero ajeno, Bernardo O’Higgins mandó pintar en los muros de la que eventualmente sería la residencia de nuestros jefes de Estado, el nombre y sueldo de cada uno de sus trabajadores. Fueron varios los gobernantes que siguieron este ejemplo, aportando, cada uno a su manera, a fortalecer nuestras instituciones. El Gobierno anterior hizo una contribución importante en esta materia, el Gobierno que comienza también puede hacerla.

 

 

[1] Ver https://observatorioanticorrupcion.cl/