Educación: algunas ideas para el debate

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Educación fue el tema central de los reportes recientes del departamento de investigación del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano para el Desarrollo (BID). El reporte del BM presenta un panorama general de la educación básica (primaria y secundaria) en el mundo; el del BID concentra el análisis en las habilidades necesarias en el mercado laboral y como estas habilidades son maleables en diferentes puntos de la vida de los individuos, incluyendo la escuela. Independientemente del enfoque, ambos reportes presentan un panorama sombrío: por un lado, el BM muestra datos positivos de matrícula (número de menores en edad de estudiar en los sistemas educativos) pero con resultados altamente preocupantes en materia de logro académico. Por el otro lado, el BID muestra que los sistemas educativos están fallando en producir las habilidades que el mercado laboral demanda en América Latina. Ambos reportes dan elementos importantes para la política educativa.

Mi agenda de investigación se centra en educación básica, y por consiguiente, en este escrito discuto con detenimiento el reporte del BM (algunas de estas ideas están incluidas en un artículo reciente en el Comparative Education Review). Sin embargo, estoy convencido que el reporte del BID es también crítico para los hacedores de política en educación.

 

El reporte del Banco Mundial

El primer capítulo reconoce un carácter dual de la educación básica: educación como un derecho de las personas, pero también como una fuerza que puede desencadenar el potencial de ellas. El documento presenta una visión global de los retornos de la educación, y muestra que el retorno social es mayor que el retorno privado. Por consiguiente, existe una falla de mercado importante en educación, la cual requiere de la intervención estatal. El reporte arguye que diferentes gobiernos pueden incrementar equidad social al aumentar acceso a la educación (de buena calidad) para personas provenientes de hogares de bajos ingresos y poblaciones marginadas. En términos simples, el Banco Mundial propone la educación como un derecho fundamental, pero también como una fuerza de bienestar individual y social; un bien en el cual el estado debe intervenir para aumentar eficiencia y equidad —no muy “neoliberal que digamos.

Los capítulos 2 y 3 presentan un mensaje agridulce: por un lado, todos los países muestran un avance importante en matricula y progresión escolar—a pesar de algunas inequidades significativas en términos de género e ingreso—y por otro, una perspectiva preocupante en términos de logro académico.

La grafica 1 presenta la información sobre el cambio de la tasa de matrícula desde 1825 hasta la primera década del 2000. La tasa de matrícula primaria aumentó a mediados del siglo veinte, y, con excepción de África Sub-Sahara, las tasas actuales son cercanas al 100%. La aceleración para la secundaria ocurre un poco después, y las regiones presentan hoy en día una mayor varianza. De cualquier forma, los datos muestran importantes avances en este nivel educativo.

Gráfica 1. Tasa de Matricula Global

El grafico 2 muestra los resultados recientes promedios entre diversos países en las pruebas TIMSS (matemáticas) y PIRLS (lectura), para estudiantes en el ultimo año de primaria. Es necesario aclarar que no todos los países participan en dichas evaluaciones, y los que la presentan, presumiblemente tienen un mayor desempeño que los que optan por no hacerlo. La grafica muestra el porcentaje de estudiantes que tienen conocimientos básicos en matemáticas y competencias mínimas en lectura; estos son competencias y conocimientos mínimos que cualquier individuo debería tener para, por ejemplo, decodificar y entender escritos. Los datos muestran que solo (aproximadamente) el 18% de los estudiantes en países de ingresos bajos tienen conocimientos básicos en matemáticas y menos del 10% las competencias mínimas de lectura. Para América Latina, cerca del 40% de los estudiantes tienen los conocimientos básicos de matemáticas, y (aproximadamente) 75% las competencias mínimas de lectura.

Gráfica 2. Logro Académico en Competencias y Conocimientos mínimos, Primaria

 

En resumen, estos datos muestran un resultado preocupante: los menores llegan al colegio, pero aprenden poco (Pritchett, 2013)

Los Capítulos 4 a 8 presentan los argumentos centrales de política educativa para atacar el problema de logro académico. En primer lugar, el documento argumenta que, sin medidas de calidad—a través de pruebas de logro académico—, es muy difícil realizar reforma y mejoras del sistema. Segundo, el documento recomienda invertir en primera infancia como una medida para aumentar la calidad de educación en los colegios. Uno de los problemas fundamentales de muchos colegios —especialmente los públicos— es la alta varianza en la preparación de los estudiantes que llegan al colegio en grados iniciales, y esto se debe a las grandes disparidades de estimulación e inversión temprana en los hogares de los niños. Tercero, el documento, al igual que el del BID, enfatiza la importancia del cuerpo docente como el más importante determinante de la calidad del sistema.

Medir el logro académico tiene objetivos pedagógicos y de “responsabilidad” (“accountability” en inglés; voy a utilizar el término inglés de ahora en adelante). Cuando el sistema mide, sabe que colegios y maestros necesitan soporte; los profesores pueden saber dónde están las debilidades y fortalezas de sus estudiantes y acoplar pedagogía al nivel de cada uno de ellos. Por su parte, el canal de accountability es importante porque los gobiernos y las familias pueden exigir (y colaborar) más a los colegios y maestros. Es más, algunos sistemas pueden unir pago por estudiantes a los resultados en las pruebas.

Dentro del concepto de medir con objetivos pedagógicos, una de las ideas centrales del documento es que los sistemas educativos no están alineados hacia los estudiantes con mayores retos y los más rezagados. En primer lugar, los currículos son excesivamente ambiciosos, y afinados a estudiantes con altos niveles de preparación y habilidades socioemocionales. Por otro lado, los salones de clase están recibiendo una mayor heterogeneidad de habilidades. El estudiante marginal que entra al sistema proviene de hogares de menores ingresos, con menores oportunidades e inversión tempranas. Idealmente los profesores adaptarían pedagogía para (todos) los niveles de estudiantes (Banerjee, et al. 2016). Usualmente lo que ocurre es que el profesor o bien dicta al promedio o a los estudiantes más avanzados, los cuales son más fáciles de enseñar.

¿Cómo lograr enseñar al nivel adecuado? La literatura de evaluación en educación discute varios tipos de programas. Primero, programas que contratan “extra” maestros a los cuales se les dan elementos y enseñanza pedagógica para cierto nivel, y este extra maestro trabaja con un grupo de estudiantes con este nivel de preparación y habilidad académica (Banerjee et al. 2007). Segundo, se pueden hacer programas en los cuales cursos se dividen por habilidades y preparación inicial académica (Duflo et al. 2011). Tercero, existe un tipo de pedagogía que, en el mismo salón de clase, los estudiantes están organizados en grupos y desarrollan unidades a su propio ritmo; el profesor es un facilitador en el proceso; al caso de Escuela Nueva en Colombia es muy importante (Psacharopoulos et al. 1993)

En resumidas, enseñar al nivel adecuado es uno de los retos más difíciles de cualquier sistema de educación. Con una mayor tasa de matrícula, y con colegios sirviendo una mayor población de estudiantes de hogares con ingresos bajos, los profesores enfrentan salones con una heterogeneidad creciente.

Mediciones de logro académico como mecanismo de accountability es una política prometedora. Unir el pago por estudiante a resultados en pruebas estandarizadas puede generar un incentivo muy grande en esfuerzo de colegios y maestros y cambios en la pedagogía. Sin embargo, es importante resaltar que usar pruebas estandarizadas para hacer programas de accountability puede generar que, por ejemplo, las pruebas pruebas estandarizadas sufran de inflación o prácticas deshonestas. Asimismo, los colegios pueden reducir su labor a los resultados en las pruebas y, por ejemplo, solamente enseñar para la prueba (Koretz, 2017). Esto no quiere decir que no es importante medir (lo es), o que no es importante tener accountability (también lo es). Quiere decir que, por ejemplo, es conveniente tener dos tipos de medidas, una para acountability y la otra para procesos pedagógicos.

Entre las políticas de accountability, el libro propone el uso de Pago por Resultados. Este es una intervención en la cual maestros reciben algún tipo de compensación extra por los resultados de los estudiantes. Mi lectura de este tipo de programas es más mixta de la que le otorga el reporte del Banco Mundial. Existen varias evaluaciones rigorosas: en una, el programa, manejado por un grupo investigador, muestra efectos positivos (India); en otro programa también liderado por el grupo investigador, los efectos de corto plazo son positivos, pero son producto de “enseñanza para la prueba” (Kenia); en otra, el gobierno realizó y condujo el programa, con efectos nulos (Pakistán). De cualquier forma, estos programas requieren pruebas estandarizadas técnicamente demandantes; las pruebas tienen que seguir a los estudiantes (individuales) en el tiempo (por ejemplo, al inicio y al final del periodo académico). Muy pocos sistemas en el mundo cuentan con este tipo de medidas. Por consiguiente, la posibilidad de utilizar pago por resultados es muy baja.

El caso de Pakistán es emblemático: el gobierno realizó este tipo de programas con pruebas aplicadas cada año a los estudiantes de grado 5. El programa usó para el pago a maestros el cambio entre años de diferentes cohortes de estudiantes de quinto, lo cual disminuye de forma dramática cualquier incentivo de maestros. Por ejemplo, un maestro con una “buena” cohorte un año, tiene bajo incentivo para cambiar pedagogía o esfuerzo; igualmente, un maestro con una “mala” cohorte un año, tiene igualmente bajos incentivos para cambiar esfuerzo, debido a que la ganancia potencial en las pruebas puede ser bajo. Finalmente, un colegio que consigue un cambio positivo en las pruebas un año, va a tener un reto mucho mayor el siguiente año para aumentar las pruebas otra vez. La evaluación del programa indica, por consiguiente, pocos efectos en los resultados de aprendizaje de los estudiantes (Barrera-Osorio & Raju, 2016)

Los capítulos 9 a 11 presentan algunas ideas sobre la política económica de reforma educativa. Un mensaje general del libro es que los incentivos de algunos de los jugadores más importantes del sector no están alineados con el objetivo ultimo que debe ser el bienestar del estudiante. Para ello, los autores arguyen, es necesario forma coaliciones que reconozcan y que busquen el bienestar de los estudiantes. Un comentario final es que las coaliciones son cuchillos de doble filo: actualmente existen coaliciones altamente toxicas que van en contra de una buena calidad de educación—por ejemplo, la coalición entre algunos editores de textos escolares con algunos gobiernos en algunos países del mundo es muy diciente. ¿Como lograr “buenas” coaliciones, por ejemplo, entre los maestros y el gobierno; o entre algunos proveedores de educación privada y el gobierno? No es para nada evidente el camino para lograr esto.

 

Resultados (sorpresivos) de cuatro evaluaciones recientes

El mensaje de alarma del BM y del BID es claro: los resultados en logro académico —de fuentes macro y agregadas— son pobres y preocupante. Sin embargo, cuatro evaluaciones recientes, producto de experimentos aislados y con datos micro, muestran resultados esperanzadores de largo plazo: aumentos en educación causa mejores resultados en pruebas estandarizadas de largo plazo y medidas del mercado laboral.

Parker y Vogl (2018) usa un experimento de trasferencias monetarias condicionales en México para medir los efectos de largo plazo en el mercado laboral (aproximadamente 13 años desde el inicio del programa). Por su parte, Barham et al. (2013) muestra los resultados en pruebas estandarizadas de estudiantes de un programa similar de transferencias monetarias en Nicaragua, al cabo de 10 años de inicio del programa. Ambos artículos muestran que el programa produjo mayor progresión educativa. Barham et al. muestra efectos positivos en exámenes estandarizados. Parker y Vogl muestran efectos positivos en participación laboral y salarios, especialmente para las mujeres.

Duflo et al (2017) y Barrera-Osorio et al. (2018) presentan efectos de largo plazo (cerca de 10 años desde el inicio de tratamiento) de becas para educación secundaria en Ghana y primaria en Cambodia respectivamente. Ambos artículos muestran de forma similar aumentos en educación y progresión escolar. Asimismo, los dos artículos muestran efectos positivos en el mercado laboral de los jóvenes que recibieron la beca durante el colegio.

Estos artículos presentan una visión más positiva de los efectos de mayor educación. Los cuatro artículos ponen el énfasis en efectos de largo plazo: si bien es cierto que los efectos de corto plazo en pruebas estandarizadas pueden ser bajos o nulos, los efectos de más largo plazo tienden a ser positivos. Mayor exposición al colegio puede conllevar a más logro académico, inclusive sin cambios en la (calidad) de la oferta educativa en los colegios. Asimismo, inclusive con efectos nulos en pruebas estandarizadas, mayor educación puede tener efectos positivos en el mercado laboral debido a cambio en las habilidades socioemocionales.

El documento del Banco Mundial presenta una visión del colegio como productor de habilidades cognitivas y socioemocionales. Ambas habilidades son importantes para los individuos, y ambas están correlacionadas con los resultados futuros en el mercado laboral. El documento del BM arguye que la producción de un tipo de habilidad conlleva la producción de la otra. Sin embargo, dos artículos recientes de investigación muestran un resultado inesperado: algunos maestros son efectivos produciendo resultados cognitivos (por ejemplo, en matemáticas o lenguaje), y otros maestros (no los mismos) son altamente efectivos produciendo resultados socioemocionales (Jackson 2016 and 2012; Kraft 2017). Es decir, si bien es posible que la producción de los dos tipos de habilidades es complementaria, esto no es evidente. La investigación sobre como los colegios producen habilidades socioemocionales es fundamental.

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Aparentemente existe un gran consenso (al menos en el papel) en diversos países sobre la importancia de educación de buena calidad. En lo que no existe consenso —y no muchas propuestas concretas— es sobre cómo lograr mejorar la calidad de la educación. Los reportes del BM y del BID presentan propuestas concretas de política, permitiendo una discusión técnica y franca sobre política educativa. Esa discusión es, en mi opinión, mucho más productiva que las discusiones ideológicas, las cuales dominan la arena de educación (por ejemplo, el debate sobre la provisión privada de educación pública o sobre el efecto de sindicatos de maestros en educación, son debates altamente ideologizados). Cuando se discute de políticas, la discusión debería estar basada en teoría y evidencia. En esta medida, los reportes del BM y del BID son altamente bienvenidos. Personalmente estoy de acuerdo con los mensajes generales de los dos reportes. Ojalá los gobiernos y los hacedores de política les presenten la atención que se merecen.

 

Referencias

Barham, T., Macours, K., & Maluccio, J. A. (2013). More schooling and more learning? Effects of a three-year conditional cash transfer program in Nicaragua after 10 years (No. IDB-WP-432). IDB Working Paper Series.

 

Barrera-Osorio, F., & Raju, D. (2017). Teacher performance pay: Experimental evidence from Pakistan. Journal of Public Economics, 148, 75-91.

 

Banerjee, A. V., Cole, S., Duflo, E., & Linden, L. (2007). Remedying education: Evidence from two randomized experiments in India. The Quarterly Journal of Economics, 122(3), 1235-1264.

 

Banerjee, A., Banerji, R., Berry, J., Duflo, E., Kannan, H., Mukherji, S., … & Walton, M. (2016). Mainstreaming an effective intervention: Evidence from randomized evaluations of “Teaching at the Right Level” in India (No. w22746). National Bureau of Economic Research.

 

Duflo, E., Dupas, P., & Kremer, M. (2011). Peer effects, teacher incentives, and the impact of tracking: Evidence from a randomized evaluation in Kenya. American Economic Review, 101(5), 1739-74.

 

Duflo, E.,  Dupas, P., & Kremer, M. 2017. “The Impact of Free Secondary

Education: Experimental Evidence from Ghana.” https://web.stanford.edu/~pdupas/DDK_GhanaScholarships.pdf

 

Jackson, C. K. (2016). What do test scores miss? The importance of teacher effects on non-test score outcomes (No. w22226). National Bureau of Economic Research.

 

Jackson, C. K. (2012). Non-cognitive ability, test scores, and teacher quality: Evidence from 9th grade teachers in North Carolina (No. w18624). National Bureau of Economic Research.

 

Kraft, M. A. (2017). Teacher Effects on Complex Cognitive Skills and Social-Emotional Competencies. Journal of Human Resources, 0916-8265R3.

 

Koretz, D. (2017). The Testing Charade: Pretending to Make Schools Better. University of Chicago Press.

Parker, S. W., & Vogl, T. (2018). Do Conditional Cash Transfers Improve Economic Outcomes in the Next Generation? Evidence from Mexico (No. w24303). National Bureau of Economic Research.

 

Pritchett, L. (2013). The rebirth of education: Schooling ain’t learning. CGD Books.

 

Psacharopoulos, G., Rojas, C., & Velez, E. (1993). Achievement Evaluation of Colombia’s” Escuela Nueva”: Is Multigrade the Answer?. Comparative Education Review, 37(3), 263-276.