A?DA?nde logran afianzarse los grupos armados? Capacidad estatal, calidad de la gobernanza y resoluciA?n de disputas A�

 

Uno de los muchos retos que enfrenta Colombia tras la desmovilizaciA?n de las FARC es evitar que las zonas dejadas por el grupo guerrillero terminen ocupadas (y controladas) por otros grupos armados. Una de las hipA?tesis mA?s comunes tanto en la literatura sobre guerras civiles como en los estudios sobre crimen organizado es que los grupos armados tienden a prosperar en lugares donde la presencia estatal es dA�bil. Se suele hacer A�nfasis en dos componentes de la presencia estatal: la provisiA?n de seguridad y la provisiA?n de servicios bA?sicos tales como educaciA?n, salud e infraestructura.

La lA?gica detrA?s de esta hipA?tesis se basa en dos supuestos: primero, que la participaciA?n de la poblaciA?n local es esencial para la supervivencia y el fortalecimiento de estos grupos, pues necesitan reclutas y cooperaciA?n para evadir a las autoridades; y segundo, que ya sea porque crean agravios o porque disminuyen los costos de oportunidad, las situaciones econA?micas precarias y la ausencia de seguridad facilitan la cooperaciA?n de la poblaciA?n con los grupos ilA�citos.

En un artA�culo en curso argumento que, primero, es importante cambiar el A�nfasis en la capacidad estatal por un enfoque mA?s amplio sobre la calidad de la gobernanza; y segundo, que es esencial tener en cuenta un componente de la gobernanza local que suele ser pasado por alto: la resoluciA?n de disputas. En esta entrada discuto el segundo argumento y presento algunos resultados empA�ricos. Al final discuto algunas implicaciones sobre el debate de las polA�ticas para llevar al estado a regiones vulnerables a la presencia de actores armados.

La importancia de la calidad de la gobernanza y la resoluciA?n de disputas

Los grupos armados ilegales no sA?lo logran la cooperaciA?n de la poblaciA?n civil movilizando agravios o proporcionando incentivos selectivos econA?micos. Hay otra vA�a para su A�xito: gobernando a la poblaciA?n que habita las zonas donde operan. Como lo sugieren las literaturas sobre gobernanza rebelde y criminal[1], los grupos tanto rebeldes como del crimen organizado suelen ejercer funciones de gobernanza como el mantenimiento del orden pA?blico, la creaciA?n y cumplimiento de reglas de conducta, la resoluciA?n de disputas, la provisiA?n de servicios pA?blicos y el cobro de impuestos. En la medida en que un grupo armado logra gobernar comunidades locales, puede con mayor facilidad corromper o cooptar a los agentes encargados de hacer cumplir la ley, penetrar redes sociales y polA�ticas y obtener las distintas formas de cooperaciA?n que necesita, todo lo cual facilita sus operaciones y aumenta su capacidad de evadir a las autoridades.

A?Es la capacidad estatal el factor determinante de la gobernanza rebelde y criminal? A?Son la mala seguridad y la dA�bil provisiA?n de servicios pA?blicos las condiciones que facilitan el gobierno de estos grupos?

Mi hipA?tesis es que un componente central de la gobernanza que tiende a ser olvidado es esencial: las instituciones para la resoluciA?n de disputas (IRD) a nivel local. Como lo seA�alan diversos estudios, la resoluciA?n de disputas es un pilar del orden social. La interacciA?n humana siempre supone la posibilidad de un conflicto. A menos que contemos con mecanismos compartidos para resolver conflictos, serA? muy difA�cil que cooperemos los unos con los otrosa��y la cooperaciA?n es esencial para que la sociedad funcione y prospere. Sin cooperaciA?n, no hay orden pA?blico, crecimiento econA?mico, interacciones sociales beneficiosas ni mejoras en la vida polA�tica.

Dada la centralidad de la resoluciA?n de disputas para la vida en sociedad, la calidad de las IRD es un factor determinante del A�xito de grupos armados no estatales en su proyecto de gobernanza local por tres razones:

  • Al igual que la seguridad y la provisiA?n de servicios, la resoluciA?n de disputas impacta la legitimidad del gobernante. Cuando las IRD funcionan bien, es mA?s probable que la forma de gobierno local tenga legitimidad y cuente con el apoyo de la poblaciA?n, lo que harA? mA?s difA�cil la entrada de un grupo armado que intenta posicionarse como el nuevo gobernante.

 

  • A diferencia de la seguridad y la provisiA?n de servicios, las instituciones de resoluciA?n de disputas impactan la capacidad de la poblaciA?n local de organizarse y resistir de manera colectiva los intentos de un actor armado de gobernar. Una comunidad que no cuenta con mecanismos compartidos para resolver disputas difA�cilmente podrA? unirse y resolver los difA�ciles problemas de acciA?n colectiva que supone la resistencia a un grupo armado. Este argumento lo desarrollo en un trabajo anterior, Rebelocracy: Social Order in the Colombian Civil War. Dado que los grupos armados necesitan de la cooperaciA?n civil para sobrevivir y fortalecerse, cuando una comunidad puede hacer una amenaza creA�ble de no cooperaciA?n por parte de toda la poblaciA?n, logra tener cierto poder de negociaciA?n frente al grupo armado. Dicho poder de negociaciA?n le permite limitar la injerencia del grupo en la comunidad.

 

  • La existencia de IRD legA�timas y eficaces hace mucho mA?s difA�cil la gobernanza de un grupo armado porque le quita una de sus armas mA?s eficaces: crear sus propias instituciones para resolver disputas, lo cual crea los cimientos de su poder.A�

Evidencia empA�rica

En este artA�culo uso datos originales sobre la gobernanza de guerrillas, paramilitares y grupos criminales en barrios, pueblos y veredas en una muestra aleatoria de 75 comunidades en 29 municipios de Colombia. La base de datos contiene informaciA?n detallada sobre la provisiA?n estatal de seguridad y servicios bA?sicos y las instituciones de resoluciA?n de disputas antes de la llegada del primer grupo armado a la comunidad, asA� como evidencia muy detallada sobre la manera en que cada grupo armado que operA? en la comunidad a�?gobernA?a�? a la poblaciA?n civil. En este trabajo uso sA?lo los datos sobre el primer grupo armado que llegA? a la comunidad. La unidad de anA?lisis es la comunidad-aA�o. El Mapa 1 muestra la muestra de comunidades.

Mapa 1. Muestra aleatoria de comunidades en Colombia

Usando modelos multinivel lineales, investigo el efecto de la presencia estatal y las DRI antes de la llegada del primer grupo armado sobre el nivel de influencia del grupo armado en el comportamiento social, econA?mico y polA�tico de la poblaciA?n en el futuro. El nivel de influencia del grupo es un A�ndice que mide cuA?ntas formas de regulaciA?n logrA? establecer el grupo sobre el comportamiento econA?mico, polA�tico y social de los habitantes.

En estos modelos hay tres niveles: la observaciA?n u ocasiA?n (es decir, la localidad en un aA�o determinado); la localidad; y el municipio. Los modelos tienen efectos fijos de grupo armado y de aA�o y varias variables de control. Los modelos son estimados sA?lo con observaciones sobre localidades donde habA�a presencia de un solo grupo armado.

El primer resultado que llama la atenciA?n es que las localidades donde el estado habA�a consolidado su poder no tienen una menor probabilidad de ser gobernadas por un grupo armado en el futuro. Este poder estA? medido con la pregunta a�?A?QuiA�n mandaba en la localidad?a�?

La provisiA?n de seguridad por parte del estado antes de la llegada de un grupo armado tampoco reduce el alcance de la regulaciA?n del grupo armado. La provisiA?n de seguridad estA? medida con la pregunta a�?A?A quiA�n acudA�a la gente cuando habA�a problemas por robos?a�? Los resultados no cambian si en lugar de medir si el estado era el encargado de resolver problemas de seguridad, medimos la calidad de su servicio: en ambos casos, no hay un efecto sobre la intervenciA?n del grupo armado en el futuro.

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La provisiA?n de educaciA?n y salud (medida con la presencia de escuelas y centros de salud) tampoco reduce el nivel de regulaciA?n del grupo armado; de hecho, estA? asociado con una intervenciA?n mayor por parte del grupo armado. Esto puede indicar un mayor interA�s por parte del grupo armado en gobernar estas localidades. TambiA�n puede indicar que cuando el estado logra una mayor presencia pero sin lograr consolidar sus instituciones, la disrupciA?n que suscita su intervenciA?n termina favoreciendo a los grupos armados, al menos en el corto plazo.

La existencia de una carretera pavimentada sA� estA? asociada con un menor nivel de intervenciA?n del grupo armado. Ya que el estado suele pavimentar carreteras en zonas donde ha logrado consolidar mA?s su presencia, este resultado puede indicar que, en efecto, aunque la expansiA?n estatal puede generar disrupciones en el orden social en el corto plazo que favorecen la consolidaciA?n de la influencia de grupos armados en la zona, una vez el estado logra consolidar su presencia sA� logra hacer mA?s difA�cil la gobernanza de grupos armados.

A?QuA� ocurre con las instituciones para resolver disputas? Las localidades donde el estado estA? a cargo de resolver disputas no son mA?s ni menos proclives a caer bajo la gobernanza de un actor armado.

Sin embargo, si en lugar de mirar quiA�n estA? a cargo de resolver disputas nos centramos en su legitimidad y eficacia, encontramos que la alta calidad de las IRD estA? asociada con menores niveles de intervenciA?n del grupo armado en el futuro.

Esta asociaciA?n se mantiene independientemente de quA� actor o instituciA?n estA� a cargo de resolver disputas: cabildos indA�genas, consejos comunitarios, lA�deres locales o agentes del estado tales como inspectores de policA�a o jueces.

Los resultados son similares para localidades donde operaban grupos guerrilleros, paramilitares o criminales.

En otros trabajos presento evidencia del mecanismo causal: en el libro citado anteriormente, Rebelocracy, muestro que las instituciones de resoluciA?n de disputas legA�timas y eficaces estA?n asociadas con resistencia colectiva en contra de la intervenciA?n de grupos armados. TambiA�n muestro que las comunidades que cuentan con dichas instituciones suelen lograr negociar menores niveles de intervenciA?n con los actores armados.

A?Pueden estos resultados ser explicados por endogeneidad? En el artA�culo controlo por diferentes componentes de la capacidad estatal que pueden estar correlacionados con las IRD; tambiA�n muestro que en las localidades donde hay DRI de alta calidad, A�stas provienen de fuentes muy diferentes y es poco probable que haya una variable omitida correlacioanda con la regulaciA?n de los grupos armados y tambiA�n con los diversos patrones histA?ricos que llevaron a diferentes tipos de autoridades (estatales, A�tnicas y de la sociedad civil) a crear IRD de alta calidad. Por A?ltimo, utilizo una variable instrumental que explota el efecto potencial de migrantes indA�genas en la primera mitad del siglo XX sobre la calidad de las IRD locales. Estos resultados son consistentes con los resultados iniciales.

Implicaciones

Prevenir el arraigo de grupos armados en comunidades locales vulnerables no es fA?cil. Los resultados de este trabajo sugieren que el A�nfasis en seguridad y servicios bA?sicos ignora el papel crucial que juegan las instituciones, especialmente las IRD, como base del orden social. Cuando dichas instituciones son ineficaces o ilegA�timas, hay problemas serios de cooperaciA?n social que impactan las actividades econA?micas, sociales y polA�ticas de la comunidad. Los grupos armados han aprendido que llenando este vacA�o pueden crear los cimientos de su poder sobre la poblaciA?n y su territorio.

Es importante aceptar que lograr consolidar IRD legA�timas y eficaces lleva tiempo. Por esto es esencial reconocer que dichas instituciones no tienen que venir A?nicamente del estado. En algunas localidades de Colombia, al igual que en muchos otros paA�ses, actores legales no estatales tales como las autoridades tradicionales u organizaciones de la sociedad civil han creado instituciones que funcionan de manera relativamente eficaz y que tienen el respaldo de la poblaciA?n. Es importante apoyar estas iniciativas y buscar maneras en que el estado pueda impulsarlas dentro del cumplimiento de la ley.

Hay una larga historia de polA�ticas para crear y fortalecer diversos mecanismos alternativos para la resoluciA?n de conflictos. Es importante retomar esas lecciones y buscar modelos creativos que permitan al estado trabajar de la mano con las formas de gobernanza local que funcionan. En muchos casos, A�stas son el A?nico escudo que le permite a las poblaciones limitar la injerencia de actores armados sobre su vida social, econA?mica y polA�tica.

 

 

Arias, Enrique Desmond, and Nicholas Barnes. 2016. a�?Crime and Plural Orders in Rio de Janeiro, Brazil.a�? Current Sociology. SAGE Publications.

Arjona, Ana. 2016. a�?Governance by the KLA: Results from a Survey with Civilians and Combatants.a�?

Berg, Louis-Alexandre, and Marlon Carranza. 2015. a�?Crime, Violence, and Community-Based Prevention in Honduras.a�?

Cockayne, James. 2016. Hidden Power: The Strategic Logic of Organized Crime. Oxford University Press.

Mampilly, Zachariah. 2011. Rebel Rulers: Insurgent Governance and Civilian Life during War. Ithaca: Cornell University Press.

[1] Ver por ejemplo (Arias and Barnes 2016; Arjona 2016; Berg and Carranza 2015; Cockayne 2016; Mampilly 2011).