Los efectos de largo plazo de las huelgas docentes en Argentina

Por David Jaume[1] y Alexander Willén[2]

Las huelgas docentes son comunes a los sistemas de educación pública en todo el mundo. En los últimos años se han registrado extensas huelgas docentes en países tan diversos como Alemania, Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, España, Estados Unidos, Francia, India, Israel, Italia, Líbano, México y Rusia, por nombrar sólo algunos casos. Estas huelgas están principalmente motivadas en la búsqueda de mejores salarios y condiciones de trabajo. No obstante, la opinión pública y los hacedores de política usualmente condenan estas acciones colectivas bajo la premisa que generan resultados negativos en la educación de los estudiantes debido, principalmente, a la pérdida de días de clase. Algunos países han restringido o incluso prohibido expresamente las huelgas docentes- como sucede en la mayoría de los estados en Estados Unidos- considerando a la educación como un servicio esencial que bajo ningún concepto puede ser paralizado. A pesar de la idea generalizada que estas huelgas dañan a los estudiantes, es limitada la literatura que analiza empíricamente sus efectos de manera creíble y exhaustiva.

En un reciente trabajo basado en la experiencia Argentina (Jaume y Willén, 2017), llenamos parte del vacío en la literatura aportando evidencia empírica sobre los efectos de largo plazo de la exposición a huelgas docentes durante la educación primaria. El Gráfico 1 muestra de forma esquemática la relación causal que estudiamos en nuestro trabajo. En primer lugar, las huelgas docentes afectan la producción de capital humano de los estudiantes expuestos a ellas (panel izquierdo del gráfico). Las huelgas tienen un efecto directo al reducir el tiempo (días) de instrucción. También pueden tener efectos indirectos que van en distintas direcciones, incluyendo los siguientes: composición de la matrícula escolar a través de la migración de alumnos desde escuelas públicas a escuelas privadas; grado de motivación de los maestros; composición del cuerpo docente; asignación de los recursos educativos entre capital físico y sueldos docentes. En teoría, las huelgas docenes podrían incrementar o disminuir el capital humano de los estudiantes, dependiendo del mecanismo que prevalezca. Por ejemplo, una huelga que se resuelve rápidamente y culmina con salarios docentes más altos podría incrementar el capital humano de los alumnos (la mayor motivación de los profesores podría compensar la pérdida de días de instrucción). Por el contrario, una huelga de larga duración que no es efectiva podría disminuir el capital humano de los estudiantes expuestos a ellas (la perdida de días de clase sería el factor preponderante).

En segundo lugar, los estudiantes expuestos a las huelgas docentes en su educación primaria tendrán en la adultez un nivel de capital humano distinto respecto de personas no expuestas. Parte de ello se verá reflejado en la cantidad de años de educación obtenidos (margen extensivo), y parte en la calidad de la instrucción dada una cantidad de años de educación (margen intensivo). La relevancia del capital humano en el desempeño individual en el mercado de trabajo durante la adultez, así como en otras dimensiones socio-económicas, ha sido ampliamente estudiada y reconocida en la literatura. Resulta natural, por lo tanto, analizar si la exposición a huelgas docentes durante la escuela primaria genera secuelas que persisten cuando los estudiantes se convierten en adultos, afectando su empleo, ingresos laborales, y otros aspectos socio-económicos de la vida de las personas (algunas de estas variables están detalladas en el panel central del Gráfico 1).

Finalmente, dado que en la función de producción educativa el nivel socioeconómico de la familia es un insumo fundamental, las huelgas docentes también pueden afectar el capital humano de los hijos de quienes estuvieron expuestos a ellas. Este efecto intergeneracional se observará primero en los resultados educativos de sus hijos, y posteriormente se verá reflejado en sus resultados de mercado laboral, y así sucesivamente (el panel derecho del Gráfico 1 muestra esta relación).

En el caso particular de la Argentina, las acciones colectivas de los gremios docentes son moneda corriente desde su retorno a la democracia en 1983. En nuestro trabajo, recopilamos datos de huelgas nacionales y provinciales del sector entre 1983 y 2014, disponibles en los informes anuales de coyuntura económica del Consejo Técnico de Inversores. Encontramos que en total ha habido 1,389 huelgas docentes en este periodo, y una provincia promedio ha perdido 372 días de clase, lo que representa 7 de cada cien días del ciclo lectivo o 11.6 días por año calendario. El grueso de estas huelgas fue de carácter provincial (95%), y se originaron por conflictos salariales entre gremios y gobiernos provinciales. El gráfico 2 muestra la evolución de los días de huelgas nacionales (en negro), el promedio anual de días de huelgas provinciales (en rojo), días de huelga en cada provincia (en gris de fondo), y el promedio de días huelgas nacionales y provinciales para todo el periodo analizado (en azul). Hay al menos tres factores a destacar en este gráfico: 1) el alto nivel de huelgas docentes durante todo el periodo bajo análisis; 2) la alta variabilidad de huelgas entre provincias en un año dado; y 3) la alta variabilidad dentro de una misma provincia en años diferentes.

La variabilidad entre provincias en un mismo año y entre años en una misma provincia es la base de nuestra estrategia empírica. La variación provincial implica que dos individuos nacidos el mismo año en diferentes provincias estuvieron expuestos a niveles muy distintos de huelgas docentes durante su educación primaria. Del mismo modo, la variabilidad temporal en una misma provincia implica distintos grados de exposición para dos individuos nacidos en la misma provincia pero en diferentes años. Específicamente, empleamos un modelo de diferencias en diferencias entre cohortes de nacimiento, provincias y tiempo para examinar cómo los resultados educativos, laborales y socioeconómicos de cohortes que tuvieron un alto grado de exposición a huelgas docentes durante su educación primaria difieren en comparación con los resultados de cohortes menos expuestas. Utilizamos la información de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de los años 2003 a 2015 para estimar los días de huelga a los que estuvo expuesto cada individuo durante su educación primaria en base a su provincia y año de nacimiento. Este cálculo es utilizado como medida de intensidad de tratamiento en nuestra estimación para examinar el impacto de las huelgas docentes durante la educación primaria en diversas variables de interés cuando estos estudiantes tienen entre 30 y 40 años.

Nuestros resultados sugieren que las huelgas docentes en Argentina producen efectos negativos que perduran durante muchos años, e incluso generaciones. El gráfico 3 muestra resultados descriptivos de la relación entre exposición a las huelgas docentes de una cohorte y dos variables de particular interés en nuestro análisis, una vez que controlamos por efectos fijos de cohorte, provincia de nacimiento y año de la encuesta. En el panel A se observa una clara relación negativa entre los años de educación promedio de la cohorte a la edad de 30 a 40 años y su grado de exposición a huelgas docentes cuando la cohorte asistió a la educación primaria. De manera similar, el panel B muestra la relación negativa entre los ingresos laborales promedio de la cohorte y su grado de exposición a las huelgas docentes. Nuestra estimación puntual incorporando un mayor número de controles – incluyendo producto bruto geográfico, huelgas en otros sectores y tendencias lineales por provincia-  indica que un incremento de 10 días en la exposición a huelgas durante la educación primaria reduce los años de educación en 0.21% de la media, los ingresos laborales mensuales un 0.34% y el salario horario un 0.25%. Escalando estas estimaciones para tener en cuenta el nivel medio de exposición entre los individuos de nuestra muestra (88 días), estimamos que la cohorte promedio experimentó una reducción de 1.84% en años de educación, 2.89% en sus ingresos laborales mensuales y 2.22% en sus salarios horarios. También encontramos evidencia de un aumento en el desempleo, una menor participación en la fuerza laboral y una degradación ocupacional en los trabajadores más expuestos a huelgas docentes. El examen detallado de los resultados muestra los efectos negativos sobre el mercado de trabajo están motivados, al menos en parte, por un deterioro del margen extensivo de las variables educativas. Por ejemplo, la exposición promedio a las huelgas docentes disminuye probabilidad de finalizar el secundario en 4.22% y de obtener un título universitario en 6.4%. También se documentan efectos negativos en la siguiente generación: los hijos de las mujeres de cohortes más expuestas a huelgas docentes durante la escuela primaria tienen menos años de educación promedio que hijos de igual edad de mujeres de cohortes con menor grado de exposición. Estos resultados son robustos a diferentes especificaciones del modelo, al grupo de provincias incluido en el análisis, al grupo de años considerado, a controlar por la situación de los mercados laborales provinciales en los años de las huelgas docentes, entre otras estimaciones que mostramos en el trabajo.

El alto nivel de conflicto en Argentina implica que el efecto total de las huelgas docentes sobre el conjunto de la economía es sustancial. Un cálculo simple sugiere una pérdida anual de ingresos laborales de $ 712 millones de dólares, proveniente de la perdida de salario y participación laboral de aquellos individuos que estuvieron afectados por las huelgas durante su educación primaria. Si este dinero se utilizara para aumentar los sueldos con el fin de evitar las huelgas docentes, los ingresos anuales de los maestros podrían aumentar alrededor del 19%.

Nuestros resultados enfatizan la importancia de relaciones laborales estables entre el gobierno y gremios docentes, así como la necesidad de mecanismos que limiten los días de huelgas a los que están expuestos los estudiantes. Por ejemplo, sería deseable formular contratos de trabajo que se extiendan por varios años, incorporando ajustes salariales automáticos por inflación, así como incrementos paulatinos en el salario real de los docentes si así se decidiera. Estos contratos pueden eliminar las huelgas esporádicas y resguardar a la vez el derecho a huelga de los trabajadores para exigir el cumplimiento de las condiciones pactadas.

Gobierno, gremios y partidos políticos de la oposición deben generar acuerdos plurianuales que terminen con el alto grado de conflictividad docente al que están expuestos los alumnos de las escuelas públicas en Argentina. Los efectos negativos que identificamos en nuestro trabajo no solo persisten en los estudiantes a lo largo de toda su vida, sino que incluso se transmiten a generaciones futuras. Estos efectos pueden y deben ser evitados.

 

Referencias

Consejo Técnico de Inversiones (1977-2014). “Tendencias Económicas y Financieras”

(Mimeo: Consejo Técnico de Inversiones -Buenos Aires)

Jaume, D., Willén, A. (2017). “The Effect of Teacher Strikes on Students’ Long-Run Education and Labor Market Outcomes.” Mimeo.

 

 

Gráfico 1: Diagrama de los efectos de largo plazo de las huelgas docentes

Gráfico 2: Evolución de los días de huelgas docentes en Argentina

Fuente: Tabulaciones en base a los informes anuales sobre la economía argentina publicados por el Consejo Técnico de Inversiones (1977-2014).

Nota: La figura muestra la serie de huelgas nacionales (en negro), del promedio de huelgas provinciales sin incluir huelgas nacionales (en rojo), el promedio total de la serie provincial más huelgas nacionales (en azul), y las series de cada provincia (en gris claro).

 

Gráfico 3: Análisis descriptivo de la exposición a las huelgas docentes

          Panel A: Años de educación                               Panel B: Ingresos laborales mensuales (USD 2005)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nota: El eje horizontal muestra los días de huelgas docentes durante la educación primaria, que varía a nivel de cohorte-provincia de nacimiento. El eje vertical del Panel A contiene los años de educación promedio y el Panel B los ingresos laborales promedio para cada celda de cohorte-provincia de nacimiento una vez que los efectos fijos a nivel de provincia, cohorte y año de la encuesta han sido considerados. Cada punto representa el promedio de la variable del eje vertical para 20 intervalos del mismo número de observaciones de la variable del eje horizontal.

[1] Departamento de Economía, Universidad de Cornell. Email: djj56@cornell.edu

[2] Departamento de políticas públicas, Universidad de Cornell. Email: alw285@cornell.edu