Disparidades regionales y el rol estabilizador del Presupuesto Nacional: el Sistema Tributario Importa (y mucho)

Argentina es un país con grandes disparidades de estructuras productivas y socioeconómicas a nivel provincial. El Presupuesto Nacional debería ser una herramienta clave para reducirlas, redistribuyendo ingresos entre las provincias, mecanismo que opera en el largo plazo, y estabilizando o compensando shocks adversos, mecanismo que opera en el corto plazo. En esta nota se analiza el rol de la política fiscal como instrumento de redistribución y estabilización del producto bruto geográfico per cápita (PBG) entre las provincias en el periodo 1995-2010. A diferencia de trabajos que tienen un enfoque parcial se analiza el resultado conjunto de la ejecución de gastos, transferencias e impuestos del gobierno nacional. Los gastos se asignan entre provincias según el enfoque de beneficio y los impuestos se asignan con criterios de incidencia a nivel regional (en cada caso se calcula el origen y destino de los fondos y el impacto sobre el beneficio para las personas). La política fiscal tiene como resultado provincias perdedoras y ganadoras, dado que el gobierno nacional puede estar cobrando más impuestos de los que transfiere vía gastos o transferencias hacia cada jurisdicción, o viceversa.

La medida de la redistribución está dada por la diferencia en el PBG per cápita de cada provincia, antes y después de la política fiscal. Por otro lado, se estima el rol estabilizador del presupuesto sobre los ciclos provinciales y su capacidad para suavizar los shocks locales.

Figura I: Efecto Redistribución del Presupuesto Nacional. PBG per cápita promedio 1995-2010 en $ del 2010. Promedio nacional =100

La Figura I muestra para cada una de las provincias el PBG per cápita promedio antes y después de la política fiscal (en pesos constantes del 2010). Se observa que CABA, Buenos Aires, Córdoba, Chubut y Santa Fe son aportantes netas mientras que el resto de las provincias son beneficiarias netas. Buenos Aires y Córdoba son perdedoras netas y tienen un PBG per cápita inferior a la media nacional mientras que Tierra del Fuego, Neuquén y Santa Cruz son beneficiarias netas y tienen un PBG per cápita superior al promedio nacional. La dirección del efecto redistributivo no es clara.

En un reciente trabajo, Cont, Juarros y Porto (2017), muestran que el Gobierno Nacional redujo en un 5% las disparidades del producto per cápita de largo plazo entre provincias. En cuanto a la descomposición de este efecto por instrumentos se observa que a pesar de que las transferencias materializadas a través del Régimen de Coparticipación tienen rango constitucional como herramienta para reducir las asimetrías regionales, es el gasto público quien llevó a cargo la mayor parte de la redistribución. En un análisis de simulación, explicado en detalle en el trabajo citado, se muestra que el sistema tributario incrementa las diferencias de ingresos entre provincias en un 10%. Si el sistema impositivo hubiese sido neutral (proporcional al PBG per cápita provincial), el efecto redistributivo hubiese sido del 15%. La Figura II resume estos resultados.

Figura II: Resumen de los efectos Redistribución y Estabilización. Descomposición de Gastos + Transferencias y Sistema Tributario

Redistribución Estabilización
Presupuesto Total 5% 10%
Gasto + Transferencias (Impuestos como % del PBG) 15% 20%
   –  Gasto 11% 14%
  –  Transferencias 4% 6%
Impuestos (gastos + transferencias como % del PBG) -10% -10%
Nota: No se consideran Transferencias No Automáticas

 

El hecho de que el efecto redistributivo sea de escasa magnitud se debe a que el mecanismo de redistribución se concentra en provincias aportantes netas que tienen un PBG per cápita inferior al promedio nacional, que perdieron el status de provincias ricas hace mucho tiempo (Buenos Aires, básicamente), mientras que son beneficiarias netas provincias de alto PBG per cápita y de baja densidad.

En cuanto al rol estabilizador, la ejecución del presupuesto nacional suavizó los shocks provinciales en un 10%. El análisis de descomposición arroja resultados similares: el sistema tributario no contribuyó a reducir la variabilidad del PBG per cápita provincial.

Los resultados comentados revelan que existe especialización de los instrumentos de política fiscal: el gasto es tanto redistributivo como estabilizador, las transferencias son aproximadamente neutrales y el sistema impositivo amplifica las disparidades regionales y las fluctuaciones locales.

En la comparación internacional, los efectos son de magnitud reducida. Para países desarrollados (EEUU, Canadá, UK, España, Francia, Italia y Alemania) la evidencia arroja efectos redistribución y estabilización del orden de entre 20-40%. Un aspecto a considerar en la comparación es que en la mayoría de los países comentados, gastos con alto componente redistributivo como salud y educación están a cargo de los gobiernos nacionales.

Por último y a modo de conclusión, el rol del sistema tributario argentino es una de las principales razones para explicar la diferencia en la magnitud de ambos efectos. De esta forma, la evidencia presentada apoya la necesidad de una reforma impositiva si se quiere avanzar en reducir las disparidades y fluctuaciones regionales. Dado que actualmente el gobierno nacional está evaluando una reforma tributaria, consideramos necesario tener en cuenta el impacto redistributivo regional vigente. La reforma debería tener en consideración la posibilidad de dotar al presupuesto nacional como una herramienta para avanzar hacia la equidad territorial.

 

 

Cont, W., Porto, A., Juarros, P. (forthcoming), “Regional income distribution and risk sharing: Lessons from Argentina”, Journal of Applied Economics.

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