Boom Minero y Salud Femenina en el Perú

Por Alberto Chong y Angelo Cozzubo[1]

Durante los últimos quince años, muchos países de América Latina han percibido una fuerte entrada de liquidez debido a un aumento espectacular en los precios internacionales del petróleo, minerales y algunos productos agrícolas, que han producido una expansión significativa de los recursos fiscales. El Perú es un caso bastante ilustrativo y relevante pues se ubica como uno de los mayores productores de plata, zinc, cobre y estaño (Arellano – Yanguas, 2011); por lo cual, este super ciclo ha tenido consecuencias dramáticas sobre el crecimiento y recursos de fiscales (ver Figura 1).

Figura 1: Transferencias de Canon Minero (1996-2015) en Millones de Soles

Fuente: Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía.

Sin embargo, pese a la importancia del incremento de recursos, hay poca información sobre cómo estos fondos han sido utilizando por los gobiernos nacionales y subnacionales pues a la par de la bonanza económica, se generaron un conjunto de efectos contraproducentes relativos al mecanismo de redistribución de las regalías mineras, conflictos sociales y conflictos por la preservación de los recursos naturales. Más aún, no hay un profundo conocimiento si dichas transferencias han impactado en las personas o si han cumplido objetivos específicos de política como el cierre de brechas de género.

La redistribución de regalías mineras

Para la primera etapa del súper ciclo, Perú ya había adoptado un mecanismo de transferencias del canon minero a los gobiernos subnacionales; donde los beneficios se redistribuyeron a gobiernos distritales, provinciales y regionales; tanto como a universidades. Este “paradigma localista” se caracteriza, por la participación de la población local en la toma de decisiones en cuanto a los gastos de dichas regalías y al tratar de abordar la participación de otros actores en este proceso de toma de decisiones, tales como organizaciones no gubernamentales e incluso las empresas mineras (Arellano – Yanguas, 2011).

Lo que sugiere este enfoque redistributivo es la eliminación de la maldición de los recursos mediante la combinación de la devolución de las decisiones de inversión a los contextos locales y al incluir en la discusión a los actores de la sociedad civil y empresas extractivas. Sin embargo, el efecto de este contexto localista en el Perú pareciera haber tenido a su vez un efecto perverso sobre el desarrollo local. Según Arellano-Yanguas (2011), la incidencia sobre la pobreza y el nivel de las transferencias de las regalías per cápita a las localidades representan el 35% de la variación anual en el Annual Conflict Incidence Index; por lo que argumentan que el gasto ha sido ineficiente y el auge de los precios de los minerales ha generado un incremento en el nivel de los conflictos políticos locales subnacionales.

Figura 2: Valor de la producción mineral por distrito- 2011 y 2014

Fuente: MEM. Elaboración propia.

En este sentido, existirían dos mecanismos que ocasionan dicho efecto perverso ante el incremento de regalías mineras: (i) las demandas políticas contenciosas dadas las altas ganancias y (ii) la repentina transferencia de grandes recursos a gobiernos locales con poca capacidad de gestión y planificación. La aparición de estos mecanismos son generados por un contexto institucional de debilidad del Estado central capturado por intereses privados; la poca participación de líderes políticos locales en la política nacional, dada su búsqueda por estrategias independientes; y la poca capacidad del gobierno central de resolver conflictos locales entre los intereses de la empresas mineras y los intereses económicos de la población local.

No obstante, no todas las consecuencias de la extracción de recursos minerales sobre las comunidades estudiados por la literatura son de carácter negativo. En una investigación realizada por Aragón y Rud (2013), se muestra evidencia de un impacto económico local positivo en la comunidad traducido en un aumento de la demanda local y aumento de los salarios. Los autores muestran que la expansión minera tuvo un efecto positivo mediante el aumento de la demanda de bienes producidos localmente, lo cual promovió el ingreso, el consumo y redujo las tasas de pobreza en la comunidad. Este efecto se habría dado por un aumento de los precios de bienes y servicios que se comercializan a nivel local, el aumento de los ingresos para los trabajadores agrícolas e industriales y el beneficio recibido por los trabajadores no calificados al ser la expansión de demanda intensiva en mano de obra.

El contraste de los efectos observados en los contextos de producción de minerales evidencian que la actividad minera no genera per se una maldición de los recursos, al ya haber un consenso considerable que los recursos mineros son una oportunidad de desarrollo que algunos países han sabido utilizar para promover su crecimiento; mientras que para otras naciones ha sido un obstáculo importante para su desarrollo (Otto et al., 2006). En este sentido, una de las primeras decisiones que deben ser tomadas por el Estado en relación a un contexto de explotación de los recursos minerales refiere a la descentralización fiscal para decidir si se debe otorgar las regalías mineras a una de las partes afectadas pues los beneficios distribuidos a nivel local pueden funcionar como una especie de pago de la licencia social para operar compensando el agotamiento de los activos en el territorio aunque con una posibilidad de causar diferentes conflictos.

 Efectos locales no neutrales al género

Es importante tener en cuenta que una alta proporción de casos de violaciones de derechos humanos se produce en las industrias extractivas; cuyo impacto no es neutral al género empeorando la situación de las mujeres a través de la exclusión y desempoderándolas en sus comunidades (Jenkins, 2014; Oxfam Australia, 2009).

Seguiendo a Jenkins (2014) los posibles efectos negativos de las actividades extractivas en las mujeres se pueden clasificar en 4 grupos.

  1. Desigualdades en el trabajo minero dadas las condiciones de trabajo precarias, la menor productividad femenina, la alta dependencia con los hombres para acceder a la mina y la presencia de los niños en áreas mineras debido a la falta de respeto por los derechos de maternidad.
  2. Impactos de género procedentes de la contaminación del medio ambiente, siendo las mujeres asignadas como los colectores primarios de agua y comúnmente responsables de la preparación de alimentos así como su rol en el sector agrícola; efectos sobre la salud, dado el papel confiado a la mujer para asegurar la salud de los miembros del hogar, su mayor vulnerabilidad a la contaminación en períodos de gestación y la posibilidad de deformación o abortos; efectos del desplazamiento territorial, siendo común la pérdida de la tierra en relación al rol femenino de mantener la seguridad alimentaria de los hogares; y contextos de violencia e incluso violencia sexual que se genera con la llegada de los hombres de trabajo que viajan sin su familia en busca de esquemas de prostitución
  3. Cambio de las relaciones de género ocurridos al iniciar los proyectos mineros donde las mujeres terminan perdiendo estatus en el hogar y su poder de negociación por estar sujeto a su cónyuge dada la dependencia económica y para entrar en la actividad minera; además de sus ingresos menores a los varones. Asimismo, el cambio de relaciones con la mina puede generar creación de negocios de consumo de alcohol no regulados y burdeles con esquemas de prostitución forzada o voluntarias como el único canal a través del cual ellas podrán beneficiarse de la actividad extractiva (Bhanumathi, 2009).
  4. Desigualdades en los beneficios de la minería dado por los menores ingresos laborales al ser las mujeres segregadas a tareas de baja productividad y su menor participación en la toma de decisiones respecto al uso de las regalías y otras compensaciones comunales.

Estos efectos sobre la situación de las mujeres en relación con la actividad minera en sus localidades han permanecido invisibles y “sub-teorizado” en las investigaciones relacionadas con el tema. Por ello, Jenkins (2014) argumenta que una agenda de investigación nueva e importante que tiene como objetivo poner a las mujeres en el centro del análisis de las industrias extractivas, ya sea como trabajadoras, esposas, madres o activistas; resulta un elemento crucial para analizar el modelo extractivista de desarrollo.

Un enfoque cuantitativo

Para identificar una relación causal entre el canon y una mejor situación sanitaria de las mujeres, combinamos información para el período 2007-2014 de bases de datos del Ministerio de Energía y Minas (MEM); el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), de donde obtuvimos datos sobre los gastos e ingresos municipales; y la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDES), donde se presenta información representativa nacional y regional de mujeres en edad fértil.

Con ello, aplicamos un modelo de regresión de Diferencias en Diferencias donde incluimos efectos distritales, anuales, un set de controles conservadores y errores robustos por clústeres a nivel de conglomerados. En cuanto a la variable de tratamiento, generamos cuatro diferentes mediciones dicotómicas, dada nuestra aproximación meramente empírica al no tener un experimento puro. La primera dicotómica toma el valor de uno para cada distrito cuyos ingresos de Canon fueran más altos que la media nacional anual. Esta dummy genera el conjunto principal de regresiones. La segunda codificación a los distritos como tratados si recibieron algún monto de transferencias por canon minero en cada año; en este sentido esta opción presenta un criterio más amplio para identificar a los tratados ya que solo el 13% de los distritos no reciben regalías mineras en el período 2007-2014.

La tercera y cuarta variables dummies distinguen entre los receptores de Canon y los distritos que tenían producción mineral. La tercera dicotómica toma el valor de uno si el distrito tenía producción mineral en cada año y cero en caso contrario; mientras que la cuarta toma el valor de uno si el distrito tenía producción mineral para cada año y cero sólo si el distrito recibió algún monto de transferencia por canon. Es decir, la tercera especificación compara a los productores con el resto de distritos y la cuarta especificación compara a los productores con distritos solo receptores de Canon.

En la Tabla 1 presentamos la especificación con el set completo de controles y efectos fijos distritales, donde las variables de impacto fueron el nivel de hemoglobina y su ajuste por altura, la presencia de anemia, el índice de riqueza del hogar (construido de manera estandarizada para encuestas NHS) y el número de partos en los últimos cinco años. Las regresiones se hicieron al nivel de mujer en edad fértil (15-49 años).

 Tabla 1: Estimación de Diferencias en Diferencias

Errores robustos por clústers se reportan en paréntesis. Los coeficientes que fueron estadísticamente diferente de cero se denotan por el siguiente sistema: * = 10%; ** = 5%; *** = 1%. Regresiones con el set de controles: nivel educativo de las mujeres, la tenencia de seguros, el sexo del jefe del hogar, la edad actual, el estado de embarazo, el tipo de piso del hogar y la presencia de niños menores de edad.

Para nuestra regresión principal de Diferencias en Diferencias, nuestros resultados sugieren que el ser tratado, esto significa tener mayores ingresos por canon que la media nacional, aumenta los niveles de hemoglobina en las mujeres; resultado que se mantiene similar al considerar el ajuste por la altitud. La presencia de anemia en las mujeres estaría inversamente correlacionada con los ingresos por canon, mostrando así que las regalías mineras podrían estar reduciendo la anemia mediante canales indirectos como la generación de infraestructura sanitaria.

La relación entre la variable de tratamiento principal y el índice de riqueza no mostró una relación significativa, pero presentó un signo negativo, lo que implicaría una posible relación inversa entre la riqueza del hogar y la presencia de Canon. Sugerimos que esta relación podría interpretarse como que el canon no tiene ningún efecto sobre la riqueza ya que los ingresos que reciben los municipios sólo pueden ser utilizados en proyectos de infraestructura.

Por último, el número de nacimientos en los últimos cinco años presenta un efecto positivo, pero sólo significativo al 10%. Esta relación podría mostrar el efecto potencial de tener más o mejores servicios a nivel de distrito a través de nuevas inversiones en infraestructura hechas mediante de los ingresos de regalías mineras. Las parejas en edad fértil podrían modificar su decisión de tener hijos pensando en la salud, educación u otros servicios en su localidad.

El hecho de no observar impactos ante las otras especificaciones de la variable de tratamiento nos lleva a pensar que la relación entre la distribución del canon a gobiernos subnacionales y las variables de salud podría ser de carácter no líneal y endógeno a características de la localidad. Es decir, podemos estar ante un escenario donde la transferencia de un monto considerable de financiamiento a gobiernos subnacionales no sea bien aprovechada dada la poca capacidad de gestión y conocimiento de procesos de inversión en las municipalidades.

Un resultado de efectos no lineales coincidiría con lo encontrado por Maldonado (2014, 2015) donde se muestra evidencia de un uso más eficiente de las ganancias fiscales en los distritos que fueron muy favorecidos por el auge de los precios de minerales; mientras que los beneficiados con transferencias modestas resultaron tener un comportamiento ineficiente, es decir, nuevamente un efecto de carácter no lineal. La gran heterogeneidad de los distritos en el país, donde distritos de menos de 2 mil habitantes coexisten con otros que superan el millón, podría estar detrás de este mecanismo que determina que solo municipalidades con mayor capacidad de gestión y capital humano puedan traducir mayores recursos en mayor bienestar para la población.

Es así que no basta con generar una mayor recaudación por parte del fisco para redistribuir a los gobiernos locales como mecanismo de incremento del bienestar local. El gasto en sectores complejos como salud o educación deben contrastar los pros y contras de impulsar una política redistributiva financiada con recursos mineros bajo esquemas “localistas” o que más bien sea realizada a un nivel central. No cabe duda que en esta decisión, los niveles de las capacidades administrativas y políticas de los gobiernos subnacionales y su gran heterogeneidad a lo largo del territorio han de ser tomadas en cuenta como variables clave.

 

REFERENCIAS

 

Aragón, F. M., & Rud, J. P. (2013). Natural Resources and Local Communities: Evidence from a Peruvian Gold Mine. American Economic Journal: Economic Policy, 5(2), 1–25. http://doi.org/10.1257/pol.5.2.1

Arellano-Yanguas, J. (2011). Aggravating the Resource Curse: Decentralisation, Mining and Conflict in Peru. The Journal of Development Studies, 47(4), 617–638. http://doi.org/10.1080/00220381003706478

Bhanumathi, K. (2009). The status of women affected by mining in India. In I. Macdonald & C. Rowland (Eds.), Tunnel Vision: Women, Mining and Communities. Oxfam Community Aid Abroad.

Jenkins, K. (2014). Women, mining and development: An emerging research agenda. The Extractive Industries and Society, 1(2), 329–339. http://doi.org/10.1016/j.exis.2014.08.004

Maldonado, S. (2014) The Political Effects of Resource Booms: Political Outcomes, Clientelism and Public Goods Provision in Peru. Working Paper.

Maldonado, S. (2015) Resource Booms and Political Support: Evidence from Peru. Working Paper.

Otto, J., Andrews, C. B., Cawood, F., Doggett, M., Guj, P., Stermole, F., … Tilton, J. (2006). Mining Royalties: A Global Study of their Impact on Investors, Government, and Civil Society. The World Bank. Retrieved from http://elibrary.worldbank.org/doi/book/10.1596/978-0-8213-6502-1

Oxfam Australia. (2009). Women, communities and mining: the gender impacts of mining and the role of gender impact assessment. Oxfam

[1] Chong: Georgia State University, Atlanta y Universidad del Pacífico, Lima; Cozzubo: Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima.

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