Buenas Noticias sobre la Calidad Regulatoria para Mejorar la Inclusión Financiera en Perú

En base a datos del Banco Mundial, los indicadores de inclusión financiera en Perú se encuentran por debajo del promedio de América Latina y de otros países del mundo con grado similar de ingreso per cápita (de acuerdo a la clasificación del Banco Mundial). Por ejemplo, en tanto que en Perú el porcentaje de adultos que tienen una cuenta en una institución financiera formal solo llega a 29 por ciento, este número alcanza 51.4 por ciento para el promedio latinoamericano y 70.5 por ciento para el grupo de países con grado similar de ingreso per cápita (sus pares). Se encuentran brechas similares si se utilizan indicadores alternativos de inclusión financiera, tales como el acceso al crédito o la utilización del sistema financiero formal para realizar transacciones o ahorrar.[1]

En tanto que hay muchos factores que pueden potencialmente explicar los bajos ratios de inclusión financiera, en este blog me concentro en analizar si la regulación financiera puede ser un factor importante. Para ello me baso en un estudio que recientemente publicamos Lucia Pacheco, economista de BBVA Research, y yo que evalúa y compara la calidad de las normas y regulaciones que inciden en la inclusión financiera en una muestra de ocho países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay, Perú y Uruguay).

Evaluando regulaciones para la inclusión financiera: Tres dimensiones, 11 indicadores

En términos generales, las prácticas regulatorias y las políticas que afectan la inclusión financiera se pueden clasificar en tres categorías: (a) aquellas que determinan la calidad global del entorno financiero en el que operan los proveedores de servicios financieros que atienden las necesidades de las personas más pobres (facilitadores), (b) aquellas que tratan de dar soluciones a fallas de mercado y regulan la prestación de productos y servicios financieros específicos para segmentos de la población de bajos ingresos (promotores) y (c) aquellas que, aunque involuntariamente, crean obstáculos para ampliar la oferta y la demanda de productos y servicios financieros (obstaculizadores). En total identificamos 11 prácticas regulatorias que se distribuyen entre estas tres categorías. Con el fin evaluar la calidad de estas tres dimensiones de la regulación financiera, construimos un índice para cada una de ellas y subíndices para las 11 prácticas/políticas regulatorias que componen los índices.

Además, también construimos un subíndice para evaluar los esfuerzos de los gobiernos a la hora de promover la Educación Financiera. Este subíndice se emplea como un factor de ajuste para calcular la puntuación del índice Promotores.

Cada uno de los sub-índices está formado por un conjunto de variables cuya selección se basó tanto en estándares internacionalmente aceptados, como en una amplia revisión de la literatura sobre el tema. Para cada variable, se definió una ponderación que oscila del 0 al 2, donde 2 es el grado más alto de calidad que puede tomar la variable. Dado el espacio limitado de un blog, es imposible entrar en detalles sobre las variables de cada subíndice (las cuales se encuentran explicadas minuciosamente en el estudio). Sin embargo, cabe señalar dos aspectos novedosos en la construcción de los sub-índices. El primero es que se incorporaron las interacciones entre algunas características de las normativas.  Por ejemplo, en la construcción de los sub-índices sobre la regulación de cuentas simplificadas y dinero electrónico hemos incorporado el efecto de las políticas de competencia. En concreto, hemos establecido que la ausencia de restricciones al cobro de comisiones por abrir, mantener y realizar transacciones utilizando cuentas simplificadas y dinero electrónico es apropiada siempre y cuando haya normativa de competencias adecuadas en el sector financiero.  En otras palabras, la conveniencia de dejar las comisiones sin límites está supeditada a la prevención de poderes monopólicos arraigados a través de políticas de competencia sólidas.

Un segundo aspecto novedoso es que se han incorporado interacciones entre algunas de las normativas con otras intervenciones del Estado que mejoran el potencial de inclusión financiera de las normativas. Siguiendo con los ejemplos de cuentas simplificadas y dinero electrónico, en la construcción de sus respectivos sub-índices se considera que la normativa que regula la oferta de estos productos es de mejor calidad si el gobierno promueve el uso de las cuentas por parte de individuos y pequeñas empresas a través de esfuerzos adicionales que si se queda al margen. El efecto magnificador de las políticas de educación financiera sobre la eficacia de las políticas regulatorias clasificadas como Promotores es otro ejemplo de la interacción entre normativas y otras intervenciones del Estado.

 

Como se observa, entre las normativas clasificadas como Facilitadores, (marcadas por la línea azul) destaca la calidad del régimen de supervisión bancaria. Como es conocido, la solidez del sistema de supervisión financiera es necesaria para garantizar que el progreso en inclusión financiera sea sostenible: En América Latina y en Perú, crisis financieras del pasado han estado asociadas a importantes retrocesos en la inclusión financiera. Basado en la evaluación de variables propuestas por Barth, Caprio y Levine (2013) y por el Global Microscope Report (2016), se desprende que las autoridades supervisoras peruanas tienen amplia capacidad para adoptar medidas específicas para prevenir y resolver problemas financieros y que pueden hacerlo sin interferencia política. En cuanto a la calidad de las políticas de competencia (el segundo componente de los Facilitadores), aunque la puntuación para este componente no es baja, se identificaron algunas áreas en las que la normativa podría mejorar para apoyar la inclusión financiera. En particular, la salida del mercado (por problemas de solvencia, por ejemplo) de proveedores de servicios financieros digitales (PSD) se rige por las mismas normas que otras entidades financieras, independientemente de si los PSD participan o no en la provisión de crédito. La visión actual en la literatura es que, si los PSD restringen sus operaciones solamente a la provisión de servicios de pagos, las normas que rigen su salida deben seguir las leyes y procedimientos de quiebras comerciales.

Respecto a las regulaciones clasificadas como Promotores (marcadas en verde), la mayoría son de alta calidad: muchas de las regulaciones obtienen un puntaje cercano o igual a 2. Las dos excepciones en esta categoría son las regulaciones y políticas que rigen la provisión de cuentas simplificadas y dinero electrónico. En el caso de cuentas simplificadas una deficiencia importante es que la normativa no permite a pequeñas empresas ser titulares de estas cuentas. En el caso de dinero electrónico, se podría potencializar la normativa sobre el uso de este instrumento si se permitiera que los pagos de beneficios sociales (de programas como Juntos, Pensión 65 o Beca 18) se realizaran utilizando dinero electrónico (como es el caso de Colombia). En estos momentos, esta política está aún bajo consideración de las autoridades.

Finalmente, en cuanto a las regulaciones en la categoría Obstaculizadores (marcadas en amarillo), solo se identificó la existencia de impuestos a las transacciones financieras (aplicado tanto a débitos como a créditos) como una normativa que impone restricciones a la inclusión financiera. Aunque en el Perú la tasa de este impuesto es muy baja (0.005 por ciento) y este impuesto se puede deducir del pago del impuesto a la renta personal, el impuesto penaliza más a las pequeñas empresas, generando incentivos para obtener financiamiento en los mercados informales. Si bien la legislación actual especifica que una razón central para la imposición de este impuesto es obtener información sobre los clientes bancarios para evitar la evasión tributara y el lavado de dinero (y por ello la baja tasa), sería conveniente contar con un análisis que evaluara el logro de los objetivos buscados y la magnitud de los posibles efectos adversos sobre la inclusión financiera.

¿Cómo Compara Perú con el promedio Latinoamericano?

La discusión anterior indica que, vistas en conjunto, las regulaciones que afectan la inclusión financiera en Perú son bastante sólidas. Aunque hay áreas en las que ciertamente se puede mejorar, el marco regulatorio se ve bastante apropiado. ¿Sucede los mismo en otros países de la región?

El gráfico 2 presenta los resultados para el promedio de los 8 países de la muestra (representado por la línea negra) y repite los resultados para Perú mostrados en el Gráfico 1 (representado por la línea roja).

En todos los casos, los puntajes obtenidos por Perú son iguales o superiores al promedio Latinoamericano. En particular, destaca la superioridad normativa de Perú en las áreas de supervisión financiera, los límites a las tasas de interés, la regulación sobre créditos dirigidos y las políticas para apoyar la educación financiera. Es más, en la construcción de un índice que califica a los ocho países de nuestra muestra de acuerdo a la calidad del marco regulatorio para fomentar la inclusión financiera (y que presentamos en el estudio sobre el que se basa esta entrada), Perú obtiene el primer lugar (seguido de cerca por México).

Es así, que una conclusión clara de esta discusión es que no podemos atribuir la gran brecha de inclusión financiera que existe entre Perú y otros países latinoamericanos (y otros países con similar ingreso per cápita que Perú) a fallas o deficiencias significativas en la regulación financiera.

Pero entonces, ¿Qué explica la brecha de inclusión financiera en Perú?

Esta pregunta ya la respondí en otra entrada de este blog, pero vale la pena repetir la conclusión. Basado en un estudio econométrico en Rojas-Suarez (2016), calculé la contribución implícita de los determinantes (no idiosincráticos) de la brecha de inclusión financiera entre países de América Latina y otros países emergentes con similar ingreso per cápita. Los resultados para Perú se resumen en el Gráfico 3.

Tal como lo muestra el gráfico, la debilidad institucional es el factor más importante para explicar la brecha de inclusión financiera de Perú en relación a sus pares.  La calidad institucional cumple un rol dual. Las debilidades institucionales tienen un efecto adverso directo sobre la brecha de inclusión financiera debido a que las incertidumbres que ellas generan sobre la validez de los contratos desincentivan a los depositantes a confiar sus ahorros en las instituciones financieras formales y a los bancos a otorgar créditos a deudores pequeños y relativamente más riesgosos. Pero, además, la debilidad institucional tiene un efecto indirecto mediante su interacción con la concentración bancaria: la existencia de una concentración bancaria elevada, que puede resultar en un comportamiento oligopólico, en un contexto de calidad institucional débil, tiende a ser adversa para la inclusión financiera pues genera discriminación en contra de clientes de ingresos bajos y a bloquear políticas que permitan la incorporación de nuevos proveedores de servicios financieros.

El gráfico 3 revela la gran importancia de los efectos directos e indirectos de la baja calidad institucional en el Perú.  Es así que la enorme brecha de inclusión financiera de Perú no podrá disminuir significativamente en ausencia de reformas que mejoren la calidad de las instituciones (el respeto al Estado de Derecho, la independencia y eficacia del sector judicial y la efectividad del gobierno en la implementación de sus políticas). Aunque los resultados sobre la alta calidad de las regulaciones para promover la inclusión financiera son alentadores, estas no podrán tener el efecto deseado si siguen enfrentando las grandes barreras institucionales del país.

 

Referencias:

 

Barth, James, Gerard Caprio and Ross Levine, 2013, “Bank Regulation and Supervision in 180 Countries: 1999 to 2011”, NBER Working Paper No. 18733, January

 

Economist Intelligence Unit, 2016, “Global Microscope 2016: The Enabling Environment for Financial Inclusion”

 

Rojas-Suarez, Liliana y Lucía Pacheco, 2017, “An Index of Regulatory Practices for Financial Inclusion in Latin America: Enablers, Promoters and Preventers, BBVA Research, Working Paper No. 15/15

 

Rojas-Suarez (2016), “Financial Inclusion in Latin America: Facts, Obstacles and Central Banks Policy Issues”, Inter-American Development Bank, Department of Research and Chief Economist, Discussion Paper No. IDB-DP-464

[1] Por ejemplo, hay una brecha de 20 puntos porcentuales cuando se compara la utilización de cuentas de ahorro entre Perú y sus pares.