Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas: ¿hora de un cambio?

Este año se cumplen dos décadas de la creación del programa Progresa en México.   Progresa no fue el primer programa de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), pues el pionero fue Bolsa Escola en Brasil que se implementó inicialmente en Brasilia y Campinas en 1995.  Pero Progresa sí fue el primer programa de transferencias monetarias en llevarse a cabo a la par con una evaluación de impacto aleatorizada.  La evaluación demostró resultados muy positivos en educación: el programa mexicano aumentó la asistencia escolar, disminuyó la deserción y el trabajo infantil  (Schultz, 2004; Skoufias & Parker, 2001).

La experiencia de Progresa se replicó en gran parte de América Latina y en varios países de Asia y África.  Veinte años después, cerca de 50 países han implementado 75 programas de transferencias condicionadas.  Más aún, más de la mitad de los programas han sido evaluados de manera rigurosa (de manera experimental o cuasi-experimental).  Es tal la riqueza de conocimiento que se ha generado desde el inicio de Progresa, que hoy podemos no solamente mirar qué tan efectivos han sido estos programas, sino además examinar la asociación entre ciertas características de los programas y el tamaño de los efectos encontrados. Con Juan Esteban Saavedra, llevamos a cabo un meta-análisis de 94 evaluaciones de impacto de 47 programas de TMC en 31 países, y resumimos de manera cuantitativa su efectividad y costo-efectividad en variables educativas, así como la asociación entre las características de los programas y el tamaño de los efectos (García & Saavedra, 2017).  Nuestro trabajo construye sobre revisiones sistemáticas anteriores, que han mostrado efectos significativos de los programas de TMC en aumento del enrolamiento y asistencia escolar y disminución de la deserción (Baird, Ferreira, Özler, & Woolcock, 2014; Fiszbein & Schady, 2009; Snilstveit et al., 2015).

En esta nota quiero destacar cuatro resultados principales.  Primero, el efecto de los programas de TMC es casi el doble para secundaria que para primaria. En promedio, las TMC aumentan el enrolamiento escolar en 7.1 puntos porcentuales en secundaria (vs 3.0 puntos porcentuales en primaria), aumentan la asistencia escolar en 5.8 puntos porcentuales en secundaria (vs 2.7 en primaria) y disminuyen la deserción en 2.9 puntos porcentuales en secundaria (vs 1.2 en primaria).  Más aún, la efectividad relativa al monto de la transferencia (“transfer-effectiveness”) es también mayor (el doble o más) en secundaria que en  primaria.

Segundo, el monto de la transferencia o quién recibe el subsidio (si es la madre, el padre o directamente el estudiante) no está asociado con el tamaño de los efectos de los programas.  Este resultado no es nuevo y es consistente con trabajos anteriores (Baird et al., 2014 y Snilstveit et al., 2015), pero lo resalto acá porque son componentes de los programas de TMC sobre los cuales frecuentemente se discute si se deberían cambiar para potenciar la efectividad.  La evidencia sugiere que no es así.

El tercer resultado a resaltar es que el efecto de los programas de TMC en asistencia escolar en primaria es mayor cuando la transferencia está condicionada no solamente en matrícula o asistencia escolar, sino además en condiciones relacionadas con el logro académico (como aprobar el año o tener un puntaje mínimo en pruebas).  Cabe destacar que menos de la tercera parte de los programas incluidos en el meta-análisis imponen condiciones relacionadas con logro académico. Si bien no encontramos evidencia de mayores efectos para enrolamiento o asistencia en secundaria bajo la presencia de este tipo de condiciones, algunos programas particulares que han experimentado con diferentes condicionalidades han mostrado efectos positivos de condicionar parte del pago en variables de resultado como la graduación de la secundaria (Barrera, Bertrand, Linden, & Perez-Calle, 2011).

El último resultado que quiero resaltar, es que en el caso de primaria los efectos de las TMC son mayores cuando se implementan con una intervención desde el lado de la oferta educativa.  Desafortunadamente es poco lo que se puede profundizar en este punto a partir de los datos disponibles, pues son muy escasos los casos. De los 47 programas de TMC con evaluaciones de impacto, solo 4 tienen complementos a la oferta, y con intervenciones muy diferentes: Jarig Pengamanan Social Program (JPS) en Indonesia, PRAFII en Honduras, Red de Protección Social (RPS) en Nicaragua y Female Secondary School Stipend Program (FSSP) en Bangladesh.  En el caso de JPS y RPS, el programa entregaba subvenciones a los colegios mientras que PRAFII entregaba recursos a comités de padres de familia que se comprometían con planes de mejoramiento de calidad. Por su parte, FSSP realizó inversiones en infraestructura, materiales educativos y formación docente como complemento a la oferta.

Los programas de TMC fueron creados inicialmente con la promesa de reducir la pobreza en el corto y largo plazo.  La idea era aumentar de tal manera la acumulación de capital humano que se lograra romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza.  A pesar de los efectos positivos en asistencia escolar y deserción, es más modesto lo que se ha logrado en aprendizaje y logro educativo (Molina-Millan, Barham, Macours, Maluccio, & Stampini, 2016; Snilstveit et al., 2015).   Es decir que mayor matrícula y asistencia escolar no necesariamente se han traducido a la par en mayor aprendizaje y logro educativo.  Muy seguramente esto se debe en parte a la falta de articulación entre los estímulos a la demanda generados por las TMC y las mejoras a la oferta educativa.

A pesar de la gran riqueza en información generada en las últimas dos décadas sobre la efectividad de los programas de TMC, poco sabemos sobre posibles sinergias de estos programas con complementos a la oferta. PRAFII en Honduras experimentó con diferentes componentes a la oferta pero no se implementaron en su totalidad y por lo tanto no pudieron evaluarse a cabalidad.  Para el caso de RPS en Nicaragua, Maluccio et al (2010) muestran que en los colegios con mayor autonomía y por lo tanto flexibilidad para el uso de los recursos, el efecto del programa de TMC en el progreso de los estudiantes fue mayor.  Esto, combinado con el hecho que los colegios tenían mayores recursos disponibles por el subsidio que recibían, sugiere algunas ideas potenciales de rediseño de los programas que aseguren que la mayor demanda inducida por el subsidio monetario se vea beneficiada por una educación de mejor calidad.

Los programas de TMC han dejado lecciones muy valiosas para la región y para el mundo.  Demostraron que son efectivos en mejorar algunas variables que son necesarias (pero no suficientes) para la acumulación de capital humano.  Mejorar la efectividad de estos programas tal vez requiera de una nueva versión de TMC-“plus”.  La siguiente generación de programas de TMC deberá tener en cuenta el conocimiento acumulado en los últimos años e incorporar innovaciones en el diseño de manera que se acerque más al objetivo inicial de romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza.  Los resultados reseñados en esta nota sugieren dos áreas de potencial innovación con el que se podría experimentar más: 1) el tipo de condicionalidad, como por ejemplo graduarse de la primaria o la secundaria, ingresar a educación superior, o alcanzar un puntaje mínimo en las notas de ciertas asignaturas; y 2) la incorporación de intervenciones del lado de la oferta educativa,  como por ejemplo asignar asistentes de docencia en los colegios con altas tasas de enrolamiento de beneficiarios de TMC, ofrecer tutorías a los estudiantes con bajo desempeño, ofrecer acompañamiento pedagógico a los docentes, o simplemente ofrecer recursos monetarios directamente a los colegios.  Estas serían intervenciones más complejas pues requieren de la coordinación entre diferentes sectores (al menos el sector social con el sector de educación), pero tal vez sea un esfuerzo que valga la pena intentar.  Ojalá que una vez más sea América Latina la pionera de la nueva generación de este tipo de programas y sus evaluaciones de impacto correspondientes.

 

Referencias

Baird, S., Ferreira, F., Özler, B., & Woolcock, M. (2014). Conditional, Unconditional and Everything in Between: A Systematic Review of the Effects of Cash Transfer Programs on Schooling Outcomes Journal of Development Effectiveness, 6(1), 1-43. doi:10.1080/19439342.2014.890362

Barrera, F., Bertrand, M., Linden, L. L., & Perez-Calle, F. (2011). Improving the Design of Conditional Transfer Programs: Evidence from a Randomized Education Experiment in Colombia  American Economic Journal: Applied Economics, American Economic Association, 3(2), 167-195.

Fiszbein, A., & Schady, N. (2009). Conditional cash transfers:Reducing present and future poverty. Washington D.C.: The World Bank.

García, S., & Saavedra, J. E. (2017). Educacional Impacts and Cost-Effectiveness of Conditional Cash Transfer Programs in Developing Countries: A Meta-analysis. NBER Working Paper 23594.

Maluccio, J. A., Murphy, A., & Regalia, F. (2010). Does Supply Matter? Initial Supply Conditions and the Effectiveness of Conditional Cash Transfers for Grade Progression in Nicaragua. Journal of Development Effectiveness, 2(1), 87-116.

Molina-Millan, T., Barham, T., Macours, K., Maluccio, J. A., & Stampini, M. (2016). Long-Term Impacts of Conditional Cash Transfers in Latin America: Review of the Evidence. Retrieved from Washington DC:

Schultz, T. P. (2004). School subsidies for the poor: evaluating the Mexican Progresa poverty program. Journal of Development Economics, 74(1), 199-250.

Skoufias, E., & Parker, S. W. (2001). Conditional Cash Transfers and Their Impact on Child Work and Schooling: Evidence from the PROGRESA Program in Mexico. Economía, 2(1), 45-86.

Snilstveit, B., Stevenson, J., Phillips, D., Vojtkova, M., Gallagher, E., Schmidt, T., . . . Eyers, J. (2015). Interventions for improving learning outcomes and access to education in low- and middle-income countries: a systematic review. International Initiative for Impact Evaluation (3ie).