Estrategias de intervención del Estado: ¿Fuerza militar o asistencia económica?

Las intervenciones militares en países en desarrollo en contra de grupos insurgentes fueron una constante durante la Guerra Fría, y continúan en el presente. Las estrategias empleadas en estas intervenciones han sido variadas; mientras algunas se enfocan en el uso de la fuerza militar a través de bombardeos aéreos y el uso de artillería, otras se enfocan en ganar la simpatía (las “mentes y corazones”) de la población civil mediante la asistencia económica y los proyectos de desarrollo. Una pregunta fundamental, dada la cantidad de recursos invertida en estas intervenciones y la pérdida de vidas humanas, es: ¿qué tipo de estrategias son más efectivas para lograr los objetivos deseados? Esta pregunta es relevante para conflictos externos (por ejemplo la intervención de Estados Unidos y otros países en Afganistán, Irak, Pakistán y Siria) e internos, en los que un estado interviene en su propio territorio.

Un objetivo principal de la gran mayoría de intervenciones es consolidar el monopolio en el uso de la fuerza en el estado, y que tal monopolio se perpetúe una vez la intervención haya finalizado. Para lograr este objetivo son necesarias tanto la capacidad estatal como la cooperación de la ciudadanía. Como dice David Galula, un prominente estudioso de estrategias militares: “Si bien puede ser fácil dispersar ejércitos insurgentes mediante la acción militar, es imposible prevenir su retorno […] a menos que la población civil coopere”.[1]

Fuerza militar vs. asistencia económica

Un primer enfoque se basa en el uso de la fuerza militar como única herramienta para derrotar al enemigo. Por ejemplo, el General William DePuy argumentaba que “la solución en Vietnam [era] más bombas, más munición y más napalm”.[2] Algunos académicos en la época argumentaban que ésta era un estrategia efectiva no solo para derrotar a la insurgencia sino también para promover un estado fuerte. Para Samuel Huntington, los bombardeos aéreos se podían utilizar para establecer el control sobre la población, tras lo cual surgiría de manera natural el desarrollo económico. El economista y Consejero de Seguridad Nacional Walt Rostow argumentaba que la lucha contra el comunismo requería de “una demonstración brutal al campesinado de que el gobierno central pretende ser la única fuerza en el futuro”.[3]

El objetivo de la fuerza militar es dar de baja a los insurgentes, disminuir la motivación y destruir las operaciones de estos grupos. Esta estrategia también pretende disminuir el apoyo de la población civil a los grupos insurgentes, bien sea sembrando temor en la población civil por posibles represalias en caso de apoyar a los insurgentes, o a través del desplazamiento de la población rural hacia las ciudades, lo que causa la disminución de su base de apoyo. Sin embargo, esta estrategia puede fallar por varias razones. Por un lado, los insurgentes suelen convivir y mezclarse con la población civil, por lo cual las intervenciones militares suelen generar “daño colateral”. En lugar de disminuir la motivación de los insurgentes, esta victimización de la población civil puede aumentar, legitimar y fortalecer su habilidad para reclutar nuevos combatientes. Adicionalmente, la población civil en muchos casos se resiste a emigrar hacia las ciudades debido al temor a perder su tierra. En síntesis, como advierte el politólogo James Scott, una estrategia militar que pretenda lograr el apoyo de la población mediante el uso de la fuerza puede fallar, pues los ciudadanos cuentan con muchos mecanismos para evadir y sabotear un estado en el cual no confíen genuinamente.[4]

En contraste con la estrategia de fuerza militar, una estrategia enfocada en la asistencia económica y los proyectos de desarrollo pretende generar apoyo popular (en lugar de temor) hacia el estado. El manual de la Infantería de Marina de los Estados Unidos, describe que para el desarrollo de una estrategia basada en el apoyo popular “se debe llevar a cabo un programa de asistencia civil que elimine las causas originales de la resistencia”.[5] Esto incluye la provisión de bienes públicos como escuelas, hospitales y carreteras así como trabajar de cerca con la población local para ganar su confianza y disminuir la base de apoyo de la insurgencia.

Evaluar empíricamente la eficacia de distintas estrategias es difícil, pues una evaluación por asignación aleatoria (el método considerado como el más riguroso para la evaluación de programas en la actualidad) es prácticamente imposible. Por ejemplo, no resultaría ético asignar de manera aleatoria ataques con drones a diferentes poblaciones. Sin embargo, se puede evaluar de manera efectiva el impacto de diferentes estrategias que si bien no fueron asignadas mediante un generador de números aleatorios, fueron empleadas en unos lugares y no en otros por razones no correlacionadas con las características de esos lugares.  En dicho caso, podemos atribuir diferencias en resultados al efecto de estas estrategias y no a las características de estos lugares.

La Guerra de Vietnam ofrece un escenario propicio para aplicar este enfoque. Durante la guerra se utilizaron indicadores cuantitativos para asignar recursos militares, gracias al énfasis en el uso de sistemas y al análisis riguroso que trajo el Secretario Robert McNamara al Departamento de Defensa de los Estados Unidos. McNamara fue un pionero en el uso de investigación de operaciones en el sector privado cuando fue presidente de la Ford Motor Company en la década de los cincuenta. Tras ser nombrado Secretario de Defensa por el Presidente John F. Kennedy, McNamara se rodeó de analistas de la Rand Corporation con la idea de incorporar el análisis económico y la teoría de juegos a las operaciones del Departamento de Defensa. El resultado de esto fue una gran cantidad de políticas, programas y bases de datos que ofrecen una oportunidad única para estimar el efecto causal de diferentes estrategias militares.

El bombardeo aéreo durante la Guerra de Vietnam

Durante la guerra de Vietnam, la Fuerza Aérea recibió cerca de la mitad del presupuesto de guerra. Considerando que la cantidad de explosivos lanzados desde el aire durante la Guerra de Vietnam, fue más del doble a la observada durante la Segunda Guerra Mundial, es posible afirmar que los bombardeos aéreos fueron el componente central de este conflicto.[6]

En un artículo que escribí recientemente junto con Melissa Dell de la Universidad de Harvard sobre este tema, hacemos uso de un algoritmo que utilizó la fuerza aérea para planear y asignar los bombardeos aéreos, para estimar el efecto de la fuerza militar sobre diversos resultados de seguridad, gobierno y capital social. Al revisar los registros históricos observamos que el Departamento de Defensa utilizó un indicador de seguridad calculado para cada aldea (hamlet) para decidir a cuales aldeas bombardear.  Un algoritmo Bayesiano combinaba datos de más de 169 preguntas sobre seguridad, política, y condiciones económicas en un indicador de seguridad para cada aldea. El algoritmo generaba un indicador con valores continuos entre 1 y 5 (donde 1 significaba muy inseguro y 5 significaba muy seguro) pero era aproximado al número entero más cercano. Debido a limitaciones computacionales, los valores continuos del indicador nunca fueron guardados ni impresos, y el personal de la Fuerza Aérea solo tuvo acceso al valor aproximado del indicador.

En nuestro artículo estimamos el efecto causal de los bombardeos aéreos comparando aldeas justo por encima o por debajo de los valores críticos que determinan la aproximación a un número entero. Por ejemplo, comparamos una aldea con un indicador de seguridad igual a 4.51 (aproximado a 5) con una aldea con un indicador de seguridad igual a 4.49 (aproximado a 4). Estas aldeas eran muy similares en cuanto a sus condiciones de seguridad previas al bombardeo, pero aquella aproximada a un valor menor (menos seguro) era bombardeada con mayor probabilidad.

Los resultados demuestran que el efecto de los bombardeos aéreos fue el contrario al deseado, incrementando el número de ciudadanos participando en actividades militares y políticas de los insurgentes (Viet Cong) e incrementando los ataques del Viet Cong sobre las fuerzas militares y la población civil. Este deterioro inicial en la seguridad afectaba negativamente el indicador de seguridad del siguiente trimestre, aumentando a su vez la probabilidad de bombardeos futuros, y generando un fortalecimiento e incremento en la actividad insurgente. Adicionalmente, si bien la intervención de Estados Unidos en Vietnam tenía como objetivo generar un estado fuerte y una sociedad civil activa que se opusiera a la expansión del comunismo tras la retirada de sus tropas, el bombardeo aéreo en cambio redujo la probabilidad de que los gobiernos locales recaudaran impuestos, y disminuyó la asistencia escolar y la participación en organizaciones cívicas.

Entrevistas realizadas por la Rand Corporation con insurgentes desertores o capturados ofrecen una explicación potencial sobre por qué el bombardeo fortaleció al Viet Cong: la animadversión en contra del gobierno, en particular cuando un miembro de su familia (no combatiente) moría tras ataques aéreos perpetrados por los Estados Unidos o por el  gobierno de Vietnam del Sur, era una fuente de motivación muy fuerte para unirse a la insurgencia.[7] La victimización de la población civil y los daños a la propiedad afectan negativamente la confianza entre el estado y los ciudadanos.

Comparando la estrategia del Ejército y los Marines

En nuestro estudio también encontramos interesantes conclusiones al comparar los efectos de una estrategia enfocada en la fuerza militar con una enfocada en la asistencia económica a la población civil. Para hacer esta comparación, realizamos un análisis de regresión discontinua alrededor de la frontera entre la Región Militar I (bajo el comando de la Infantería de Marina – U.S. Marines Corp) y la Región Militar II (bajo el comando del Ejército). Los Marines empleaban una estrategia enfocada en proveer seguridad mediante la convivencia de sus integrantes con la comunidad y ganar su apoyo a través de la asistencia económica y los proyectos de desarrollo.[8] Este enfoque se basaba en la premisa de que “en guerras pequeñas, el objetivo es lograr resultados decisivos con el mínimo uso de la fuerza […] el objetivo final es el desarrollo social, económico y político de la población”.[9] Por otro lado, el Ejército se centraba principalmente en el uso de la fuerza a través de redadas y operativos militares en contra del enemigo. La evidencia permite concluir que las diferentes estrategias contrainsurgentes empleadas por los  Marines y el Ejército son el elemento central que los diferencia en este contexto.

Los resultados de nuestra investigación demuestran que las aldeas ubicadas justo del lado de la frontera bajo el control de los Marines tuvieron menor presencia del Viet Cong que aquellas bajo el control del Ejército. Encuestas de opinión hechas en la época demuestran que ciudadanos en la región bajo el control de los Marines reportaban un menor sentimiento Anti-estadounidense y tenían mejor opinión del gobierno de Vietnam del Sur que los ciudadanos en la región bajo el control del Ejército. Los niveles de violencia previos a la asignación de estas dos regiones al Ejército o los Marines, así como otras características geográficas, eran similares en aldeas a cada lado de la frontera. Además, las características demográficas de los integrantes del Ejército y la Infantería de Marina (incluyendo los resultados en el examen de aptitud militar) eran similares en este periodo. Esto indica que los resultados documentados anteriormente obedecen a diferencias en la estrategia contrainsurgente y no a otras características de las aldeas en distintos lados de la frontera.

Si bien estos resultados sugieren que una estrategia de asistencia económica para ganar las “mentes y corazones” de los ciudadanos es más efectiva que una estrategia basada exclusivamente en la fuerza militar, no son informativos sobre la conveniencia de realizar algún tipo de intervención versus no intervenir en absoluto.

Relevancia para conflictos actuales

Entender las consecuencias de políticas contrainsurgentes enfocadas exclusivamente en el uso de la fuerza continúa siendo relevante. En muchas intervenciones extranjeras actuales en el marco de conflictos como los que ocurren actualmente en Siria e Irak en contra del Estado Islámico, el uso de bombardeos aéreos se ha convertido en la principal o única herramienta de intervención. Esto se debe en parte a la inviabilidad política (por el rechazo de la opinión pública) de enviar tropas a campo, dejando los ataques aéreos como única alternativa. Si bien la precisión de la tecnología militar ha mejorado en las últimas décadas, los insurgentes han respondido de manera estratégica mezclándose cada vez más con la población civil. Como resultado, la muerte de civiles inocentes como consecuencia de estas intervenciones militares continúa y viene en aumento.[10] Es decir, los riesgos y potenciales efectos adversos de intervenciones basadas en el uso de la fuerza que documentamos en nuestro trabajo siguen siendo relevantes.

Relevancia para el caso Colombiano

 La relevancia de toda investigación empírica para contextos diferentes al estudiado (validez externa) es difícil de establecer. Sin embargo, con estas limitaciones en mente, vale la pena discutir en qué medida nuestros hallazgos para Vietnam son relevantes para la coyuntura actual en Colombia.

Los bombardeos aéreos a los campamentos de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (“FARC”) en los cuales murieron Raúl Reyes, El ‘Mono Jojoy’ y Alfonso Cano, ciertamente parecen haber debilitado y no fortalecido a esta organización insurgente. Considerando que estos bombardeos se concentraron en atacar a campamentos de las FARC, ubicados en lugares distantes del grueso de la población civil, podría pensarse que las conclusiones de nuestra investigación del caso de Vietnam no son relevantes. Sin embargo, intervenciones militares en las cuales se afectó la población civil como aquella realizada en Santo Domingo, Arauca o los denominados “falsos positivos”, ciertamente mermaron la confianza de los ciudadanos en el estado.

Nuestros hallazgos también apuntan hacia la importancia de incrementar la presencia el estado en zonas periféricas del país en las cuales los grupos insurgentes han tenido una fuerte influencia. Si bien la fuerza militar o las negociaciones de paz pueden ser exitosas en desarticular grupos insurgentes, solo mediante proyectos de desarrollo que integren a la población civil y aumenten la legitimidad y confianza en el estado, se podrá prevenir el surgimiento de nuevos grupos insurgentes. En este sentido, algunas de las iniciativas asociadas a la “Paz Territorial” que ha impulsado el Comisionado de Paz Sergio Jaramillo van en la dirección correcta.

Finalmente, nuestros hallazgos son relevantes para evaluar la conveniencia de otras estrategias de intervención del estado Colombiano. Un ejemplo es la erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión aérea. Estudios han demostrado que esta estrategia tiene efectos adversos sobre la salud de la población. Los efectos adversos para la salud de los pobladores generan descontento y rechazo hacia el estado, lo que a su vez  puede aumentar el apoyo a grupos ilegales en estas zonas. Estrategias de sustitución de cultivos que ofrezcan alternativas económicas a los campesinos y aumenten la confianza en el estado pueden ser más efectivas para combatir la economía ilegal en el corto y largo plazo.

Otro ejemplo es la reciente intervención policial en el sector llamado el “Bronx” en Bogotá. Intervenciones policiales que se concentren exclusivamente en el uso de la fuerza pueden ser inefectivas para restablecer el control del estado y reintegrar a los ciudadanos a la sociedad si no vienen acompañadas de otras estrategias para ganar sus “mentes y corazones”. En este sentido, es conveniente profundizar y fortalecer algunos de los programas sociales del Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y Juventud (IDIPRON) que acompañaron dicho operativo policial.

 

 

 

 

 

 

 

[1] Galula, David, Counterinsurgency warfare: theory and practice. Greenwood Publishing Group, 1964, p. 55.

[2] Sheehan, Neil, A bright shining lie: John Paul Vann and America in Vietnam. Vintage, 1988, p. 619.

[3] Milne, David, America’s Rasputin: Walt Rostow and the Vietnam War. Macmillan, 2008, p. 88.

[4] Scott, James C., Weapons of the Weak: Everyday Forms of Peasant Resistance. Yale University Press,

  1. See also Scott, The Art of Not Being Governed: An Anarchist History of Upland Southeast Asia. Yale University Press, 2009.

[5] United States Marine Corps, “Operations against Guerrilla Forces, FMFM-21.” 1962, p. 72.

[6] Thayer, Thomas C., A Systems Analysis View of the Vietnam War: 1965-1972. 12 Volumes, Defense

Technical Information Center, 1975.

[7] Denton, Frank, “Volunteers for the Viet Cong,” Technical Report, RAND 1968.

[8] USMC, Vietnam War: U.S. Marine Corps Official History Volumes. United States Marine Corps’ History and Museums Division, 2009.

[9] USMC, Marine Corps Manual. 1940.

[10] Ver por ejemplo https://www.nytimes.com/2017/06/19/opinion/isis-syria-iraq-civilian-casualties.html