Sobre dividendos económicos y costos fiscales del acuerdo de paz en Colombia

Me genera cierto malestar la tendencia de los economistas a cuantificar los dividendos económicos y los costos fiscales de la paz. No porque esos conceptos carezcan de importancia en sí mismos -ciertamente son importantes- sino porque fácilmente se interpretan como calificaciones al proceso mismo de paz, cuando claramente no tienen porqué serlo. Si se argumenta que los dividendos económicos de la paz son pequeños, la sensación que queda para los lectores es la de que la paz no vale la pena. Es como si evitar muertos y heridos fuese relevante sólo en caso de que con ello se logren mayores tasas de crecimiento del PIB o mejores utilidades de las empresas. Esa interpretación me parece totalmente incorrecta, no solo desde el punto de vista ético sino incluso desde una estrecha perspectiva economicista.

En el caso colombiano tengo personalmente la convicción de que los beneficios económicos del reciente acuerdo de paz serán relativamente moderados y de que al menos en la próxima década el crecimiento potencial de la economía será muy similar al que habríamos tenido en ausencia de ese acuerdo. Ello pasa por la idea de que a pesar del acuerdo de paz será indispensable mantener los gastos militares y de policía en niveles tan altos como los que hemos tenido durante los últimos años de conflicto armado, porque actuar de otra manera haría imposible consolidar la presencia estatal en las zonas que tradicionalmente fueron controladas por la guerrilla. Si bien un dividendo obvio de la paz en el largo plazo es el de cambiar recursos dedicados a las armas por recursos dedicados a la salud y la educación, ese cambio en la composición del presupuesto, con todos sus beneficios, probablemente conllevará más de una década.

Los impactos positivos de la paz sobre el desempeño económico en los próximos cinco o diez años surgirán probablemente del hecho de que en un ambiente de menor conflicto armado, menos homicidios y mayor seguridad física será más fácil y atractivo trabajar e invertir en actividades productivas. Los estimativos más interesantes que conozco al respecto[1] sugieren que el impacto agregado podría ser de unas pocas décimas de punto porcentual, lo que significa que estaría dentro del margen de error de cualquier cálculo sobre la magnitud del PIB potencial o su crecimiento. Lo que hace interesantes esos estimativos es sin embargo que ellos sugieren que el crecimiento económico y el bienestar podrían acelerarse de manera notable en las zonas más aisladas y pobres del país, que eran precisamente las zonas asoladas en mayor grado por el conflicto armado con las FARC. Es precisamente porque se trataba de zonas tremendamente pobres y totalmente carentes de impacto en las cifras macroeconómicas colombianas que un cambio en su situación económica -aún si es un cambio muy importante para ellas-, puede pasar desapercibido para la economía nacional.

En lo que se refiere a los costos asociados con la consecución de la paz, las confusiones son aún mayores. Desde el famoso escrito de Keynes del año 1919 sobre “Las Consecuencias Económicas de la Paz” los economistas aprendimos en forma dramática que la paz puede ser excesivamente costosa para un país. Keynes escribió su texto desde uno de los países vencedores de la primera guerra mundial pero anticipó los problemas que habría de tener el vencido para satisfacer las condiciones impuestas, condiciones que más adelante llevaron a la famosa hiperinflación alemana y al nacionalismo extremo que facilitó el ascenso de Hitler al poder.

En el caso del acuerdo de paz en Colombia, sin embargo, cuando se hace referencia a los compromisos asumidos por el gobierno o a los costos fiscales en los que el país deberá incurrir durante la etapa del postconflicto no se está hablando de pagos a otro país y ni siquiera de pagos al grupo con el cual se negoció. Los costos de reincorporación de la guerrilla, incluidos los estipendios que recibirán los excombatientes durante un período limitado, son costos que generan malestar comprensible en muchos ciudadanos que sienten un profundo rechazo contra quienes en el período de confrontación ocasionaron mucho daño a la sociedad; pero son costos absolutamente marginales cuando se los mira en una perspectiva macroeconómica.  Los llamados costos fiscales del acuerdo de paz a los que se hace referencia en las discusiones públicas no son esos. Son los costos de un programa de desarrollo rural integrado que en alto grado estaba diseñado por la Misión Rural para el Departamento Nacional de Planeación desde antes de la firma del Acuerdo entre el gobierno y las FARC. Por ello mismo, no se trata de unos costos netos para el país, como sí lo eran los de las reparaciones exigidas a Alemania tras la primera guerra mundial. En este caso se trata de unas inversiones productivas y sociales que Colombia debería haber realizado a lo largo de los 53 años de conflicto y que no realizó, dejando unas zonas del país en situación de atraso absoluto y con total ausencia del Estado. En este sentido, los costos que se adjudican al posconflicto colombiano son en buena medida gastos en que debería incurrir el país, aún sin haber firmado el acuerdo (infraestructura de vías terciarias, reforma rural, reparación de víctimas). Lo que hace el Acuerdo es generar condiciones ideales para que muchos de gastos sean priorizados.

En un trabajo realizado para Fedesarrollo por Roberto Junguito, Juan José Perfetti y Martha Delgado, el cual fue publicado a comienzos del presente año[2], se estimó que el gasto adicional requerido para cumplir con los objetivos del plan de inversiones y los apoyos sociales derivados del acuerdo de paz en Colombia sería del orden de 0,6% del PIB anual durante los próximos 15 años. Recientemente, durante el pasado mes de junio, el gobierno publicó su Marco Fiscal de Mediano Plazo en el cual se presentan estimaciones más oficiales y detalladas sobre esos gastos, que a pesar de diferir por razones obvias de las más preliminares de Fedesarrollo, se mantienen en el mismo orden de magnitud.

Desafortunadamente, la situación fiscal del país y sus perspectivas para los próximos años se encuentran en una situación particularmente compleja tras la caída de las rentas petroleras y la fuerte desaceleración que se ha observado en el ritmo de actividad económica en los últimos años, similar a la que enfrentaron otros países de la región como Perú, Chile o Uruguay y afortunadamente menos dramática que la de los países que han tenido situaciones abiertamente recesivas como Brasil, Argentina, Ecuador y por supuesto, Venezuela. En este contexto no será tarea sencilla realizar las inversiones planteadas para impulsar el desarrollo rural en el marco del proceso que sigue al acuerdo de paz. El país tendrá que enfrentarse a dilemas complejos para realizar esas inversiones y entre ellos estará el de revisar nuevamente su estructura tributaria y/o el de hacer reformas estructurales profundas para aumentar la eficiencia y eficacia de los gastos en otros sectores, de tal forma que se puedan reasignar recursos hacia el desarrollo rural.

En cualquier caso, las dificultades y dilemas que pueda generar el financiamiento de las inversiones requeridas para el desarrollo rural tras el acuerdo de paz deben ser vistas y discutidas como retos  de la política fiscal de este país. No como cuestionamientos al avance indiscutible de un proceso de paz que debería servir para unir y no para seguir polarizando a los colombianos.

 

REFERENCIAS

 

Junguito, R., Perfetti, J. J., & Delgado, M. (2017). Acuerdo de Paz: Reforma Rural, Cultivos Ilícitos, Comunidades y Costo Fiscal. Fedesarrollo.

 

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2017). Necesidades de inversión para la implementación del Acuerdo de Paz y sus fuentes de financiamiento. En Marco Fiscal de Mediano Plazo 2017, capítulo 5, pág. 222-245.

 

Rodríguez, Francisco (2014), The Peace Premium, Bank of America-Merril Lynch, Colombia Viewpoint, GEM Economics – Latam – Colombia, October

 

[1] Destaco entre ellos Rodríguez (2014) y Ministerio de Hacienda (2017).

[2] Junguito, Perfetti y Delgado (2017).