El Sistema de Riesgo de trabajo en Argentina

La salud de los trabajadores, los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales son temas que ocupan al Estado moderno. Si bien Argentina ha sido un país pionero en legislar sobre estas cuestiones a comienzos del siglo XX, luego de poco más de un siglo, el sistema de protección de los trabajadores ha sufrido numerosas modificaciones atendiendo a problemas políticos, económicos y sociales. Lamentablemente, durante todo ese largo proceso, quienes se vieron más beneficiados por las normas no han sido los trabajadores o las empresas empleadoras, sino una corporación de profesionales que ha encontrado siempre en el sistema algún recoveco o mecanismo para torcerlo abusivamente en su beneficio, en concomitancia con sectores de la justicia y la política. Las reformas implementadas en distintas oportunidades han logrado mitigar los efectos perversos de la llamada “industria del juicio” solo de manera temporal.

Historia del Sistema

En Argentina la estructuración del sistema data de 1915, con la sanción de la Ley 9.688 de Accidentes de Trabajo. Esta norma creó un régimen especial de cobertura de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales erigido sobre la responsabilidad individual y objetiva del empleador y basado exclusivamente en la reparación. Desde su sanción hasta su sustitución, por la Ley de Riesgos del Trabajo (LRT) en el año 1995, esta Ley sufrió varias modificaciones respecto a su contenido original, adaptándose a los cambios del contexto político, económico, jurídico y social. Este proceso de cambios normativos fue acompañado por la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La transformación paulatina de un sistema automático en uno de hecho y prueba produjo excesos de reclamos no genuinos, que, a su vez, generaron demoras en la cobertura producto de los procedimientos ligados a la prueba de hechos o su relación con el trabajo. Los casos excepcionales comenzaron a ser la regla, lo que generó mayor intermediación y conflictividad. Durante este período proliferó una verdadera industria del litigio, en la que sólo se buscaba la reparación económica de los daños producidos por los accidentes laborales y/o las enfermedades profesionales, y donde nada más bastaba demostrar que ellos habían sido provocados por el hecho y en ocasión del trabajo. Además, los trabajadores demandaban simultáneamente un resarcimiento monetario en el marco de la responsabilidad civil del empleador como guardián de la cosa, amparándose en el artículo 1113 del Código Civil vigente. A lo anterior se sumaba la existencia de un sistema de reaseguros monopólico y estatal, a cargo del Instituto Nacional de Reaseguros (INDER), que contribuyó a exacerbar reclamos y demandas de cobertura. El fenómeno alcanzó tales dimensiones que, en julio de 1985, el propio Estado se excusó de dar cobertura de seguros a ciertas actividades productivas y a algunas empresas.

En el año 1988 fue sancionada la Ley 23.643 que reformaba parcialmente la Ley 9688. Esta introdujo modificaciones sustanciales al régimen legal vigente, entre ellas la de mayor importancia fue la de duplicar el tope legal de las indemnizaciones, llevándolo de 10 a 20 años de salario mínimo vital y móvil. La consecuencia directa e inmediata fue la más que duplicación del importe de las indemnizaciones a pagar, acercándolas significativamente a las indemnizaciones que en aquél momento se sufragaban por la vía civil. En el mediano plazo, esto dio lugar a una altísima litigiosidad, en particular, respecto a las denominadas enfermedades accidente. Pero esta reforma lejos de incentivar la promoción de los reclamos por la vía de la ley especial, operó como un piso para los reclamos formulados por la vía civil, los cuales se vieron sustancialmente elevados. Otra consecuencia fue la traslación de costos propios de otros institutos de la seguridad social, hacia el régimen de accidentes y enfermedades del trabajo, produciéndose distorsiones en la aplicación de la teoría de la indiferencia de la concausa. Así, muchas patologías que debían ser resueltas por el Sistema de Salud o por el Previsional, fueron imputadas al régimen indemnizatorio de la ley de accidentes.

Bajo este régimen de accidentes del trabajo llegaron a iniciarse 53.000 demandas por año, con un alto costo para el empleador, su aseguradora y el INDER. Una vez dictadas las sentencias, el monto que llegaba a manos del trabajador resultaba en promedio apenas el 50% del monto total que debía pagar el empleador. A su vez, la tramitación de un juicio demoraba entre 4 y 5 años, periodo luego del cual las prestaciones parciales podían ser obtenidas por el trabajador en la medida que el empleador todavía existiera y fuera solvente.

Las pérdidas y el desborde fue tal que las compañías de seguro se retiraron del mercado en febrero de 1990. Esta situación generó mucha preocupación en la estructura productiva por los efectos sociales y económicos asociados, lo que llevó al dictado de un régimen transitorio (Ley 24.028 de diciembre 1991) hasta tanto se acordase un régimen integral y definitivo de gestión de los riesgos del trabajo, el que permitió disminuir el grado de litigiosidad del sistema por algún tiempo.

En septiembre de 1995 se sancionó la Ley 24.557 Sobre Riesgos del Trabajo, que entró en vigencia con su promulgación y publicación en octubre del mismo año, y comenzó a operar en julio de 1996. A partir de ese momento comenzó a regir un sistema de riesgos del trabajo enmarcado en la Seguridad Social de características similares a la de aquellos existentes en la mayor parte de los países del resto del mundo, tales como Estados Unidos, España, Francia, Chile, Colombia, entre otros.

A diferencia del sistema anterior, los nuevos mecanismos incluyeron una autoridad de aplicación bien definida, con objetivos, procedimientos e instrumentos estables y armonizados. Se legisló sobre riesgos de trabajo, enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, prestaciones otorgadas, administración, financiamiento, prevención y rehabilitación. Al surgir la nueva Ley de Riesgos del Trabajo se crearon las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (A.R.T), empresas encargadas de brindar las prestaciones correspondientes y establecer las acciones de prevención, cuyo objeto central consiste en ofrecer a los empleadores y empleados, coberturas médicas y/o prestaciones dinerarias ante la ocurrencia de accidentes de trabajo, que puedan devenir en incapacidad o muerte, o bien de enfermedades profesionales. Al mismo tiempo estas empresas diseñan los planes y estrategias de prevención de accidentes de trabajo que se implementarán en las empresas.

Los resultados obtenidos por este nuevo sistema fueron positivos, lográndose mediante la prevención reducir los índices de siniestralidad y en consecuencia las alícuotas cobradas a los empleadores, generando entre las empresas participantes un importante incentivo a la competencia. Los trabajadores también se vieron beneficiados por el régimen, convirtiéndose en beneficiarios directos del seguro y logrando una cobertura y atención médica adecuada de la que antes de la reforma no gozaban. (Ver evolución de los principales índices de siniestralidad en la Figura 1).

Índice de Incidencia AT/EP: cantidad de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales (AT/EP) cada 1000 trabajadores cubiertos

Índice de incidencia de fallecidos: cantidad de trabajadores fallecidos por AT/EP, cada millón de trabajadores cubiertos.

Fuente: elaborado con datos de SRT y UART

 

Hasta el año 2004 el nuevo sistema funcionó sin grandes sobresaltos, logrando una disminución notable de la litigiosidad, principalmente por la prohibición de hacer juicios incluida en la LRT. Las Comisiones Médicas Jurisdiccional y Central constituían las dos primeras instancias por vía administrativa, existiendo la posibilidad de una tercera instancia judicial en la Cámara de la Seguridad Social.

Entre los años 2004 y 2007 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) falló en algunas causas que indujeron cambios radicales en el funcionamiento del sistema, siendo las principales:

  • En el fallo Castillo del 7/09/04 la Corte resolvió que la justicia laboral y no la federal era la compete para atender los reclamos de los trabajadores. Entendió que la ley había alterado el reparto de competencia establecido por la Constitución Nacional y habilitó la competencia de la justicia provincial.
  • En el fallo Aquino del 21/9/2004 la Corte declaró inconstitucional el art. 39 de la LRT abriendo la posibilidad de la acción civil y el cúmulo.
  • En el fallo Llosco del 12/6/2007 la Corte confirma la posibilidad de acción civil adicionalmente a la percepción de las prestaciones de las ART.

Los cambios generados a partir de los fallos de la Corte Suprema habilitaron nuevamente los mecanismos de litigiosidad que la LRT había logrado neutralizar en sus primeros años de funcionamiento. A partir de ese momento la judicialidad dentro del sistema experimentó un crecimiento a tasas significativas. Los mecanismos de reparación del daño usados en forma previa a la sanción de la ley comenzaron a convivir con la LRT, logrando el cúmulo de indemnizaciones y resarcimientos. El stock de juicios asciende actualmente a 325.000, con un promedio indemnizatorio de $250.000 por juicio.

En la CABA, de cada 100 juicios que ingresan a los juzgados laborales federales en primera instancia, 60 son por accidentes de trabajo, de los cuales, a su vez, se estima que el 90% son causas de dudosa veracidad. Casi la totalidad de los juicios por accidentes de trabajo son manejados por un grupo de aproximadamente diez estudios jurídicos que crecieron a partir de 2004 sostenidos por demandas por accidentes de trabajo, basadas en argumentos de inconstitucionalidad de la LRT.

Al tiempo que creció la presentación de juicios, las ART debieron ajustar sus alícuotas, lo que incrementó la cuota pactada como porcentaje de la masa salarial total y el costo laboral para los empleadores. Aun así, las ART no pudieron trasladar la totalidad de los costos incurridos por la litigiosidad creciente a las cuotas pactadas con los empleadores (ver la evolución de los juicios iniciados por año y cuotas pactadas como porcentaje de la masa salarial en la Figura 2).

Fuente: elaborado con información de UART y de la SRT

 

La cuota medida sobre la masa salarial, que en promedio en 2016 fue del 3,4%, muestra una gran variabilidad entre los distintos sectores de actividad económica, llegando en agricultura a alcanzar el 9,6% (Ver Figura 3). Del mismo modo, la cantidad de empleados condiciona este valor, para las Pymes, por ejemplo, las cuotas son más elevadas duplicando el promedio del sistema (ver Figura 4).

Fuente: elaborado con información de UART y de la SRT

Fuente: elaborado con información de UART y de la SRT

 

No obstante, los problemas derivados de la litigiosidad con los que se enfrentaba el sistema, los resultados obtenidos en sus primeros 20 años de vigencia han mostrado que se han logrado reducir los principales indicadores de siniestrabilidad (ver Tabla 1). La LRT universalizó la cobertura de riesgos de trabajo a todos los trabajadores en relación de dependencia, eliminando la inequidad horizontal entre asalariados.

Tabla 1

Sistemas de Riesgo de Trabajo comparados año 2016

  Argentina Chile Colombia
Índice de Incidencia de fallecidos (1) 44 72 60
Índice de Incidencia AT/EP (2) 41 42 71

 

(1) Índice de incidencia de fallecidos: cantidad de trabajadores fallecidos por accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, cada millón de trabajadores cubiertos.

(2) Índice de Incidencia AT/EP: cantidad de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales (AT/EP) cada 1000 trabajadores cubiertos

Fuente: elaborado con datos de SRT y UART (Argentina), SUSESO (Chile) y Fondo de Riesgos Laborales (Colombia)

 

La modificación del sistema en 2017 y las perspectivas de cambio

En marzo de 2017 se sancionó la nueva Ley 27.348 Complementaria de la LRT que apunta a reducir la litigiosidad existente. La nueva ley pone foco en las Comisiones Médicas Jurisdiccionales como el principal mecanismo para mejorar el funcionamiento del sistema de riesgos del trabajo y bajar los índices de litigiosidad. Estas constituyen una instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo. A diferencia de las Comisiones Médicas anteriores (el 70% de los reclamos iban directamente a la justicia, sin pasar antes por las comisiones médicas), el nuevo procedimiento incluye una audiencia médica y otra audiencia de homologación, previendo la participación de un abogado patrocinante durante todo el proceso.

Una vez agotada la instancia prevista, las partes pueden solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central. El trabajador tiene la opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la Comisión Médica Jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la Comisión Médica que intervino. La decisión de la Comisión Médica Central es susceptible de recurso directo, por cualquiera de las partes, el que debe ser interpuesto ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la Comisión Médica Jurisdiccional que intervino.

Estas instancias impuestas por las modificaciones de la nueva ley tienen como finalidad desalentar la industria del juicio prevaleciente. A su vez la descentralización de las Comisiones Médicas implicará también un cambio importante en la jurisdicción, evitando que los juicios se sustancien en su mayor proporción en la CABA, tal como se venía haciendo debido a la aplicación de una mayor tasa de actualización (fijada mediante acordada en el 2016 en un 36%).

A partir de la sanción de la reforma, las ART han procedido a reducir sus alícuotas, ante la previsión de un menor ingreso de juicios, si bien aún conservan un alto stock de causas acumuladas. De no cumplirse esas expectativas, las ART tendrán problemas de solvencia a futuro y el sistema, que ha probado tener buenos resultados en cuanto la reducción de siniestros, podría resultar negativamente afectado.

Por su parte, la justicia laboral recibió aquellos juicios que ya habían cursado sus audiencias en el Servicio de Conciliación Laboral Obligatoria (Seclo) y luego suspendió momentáneamente el ingreso de nuevas causas esperando la implementación del renovado sistema. Ante la falta de definiciones de los tribunales de alzada, decidieron volver a recibir las demandas, ya que las mismas plantean cuestiones de inconstitucionalidad.

Para que la reforma pueda aplicarse según fue legislada, entonces, es necesario sortear dos cuestiones importantes: la adhesión de las provincias a la nueva ley (hasta el momento solo se aplica en la CABA y se aprobó en Córdoba), y que se rechacen las demandas planteadas sobre la inconstitucionalidad de la nueva ley. Sobre todo, viendo la historia del sistema de seguros de riesgos laborales, el objetivo debe ser el de forjar un sistema que funcione eficientemente sin ser capturado por la industria del juicio.

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Nota del editor: Sebastian Galiani es Secretario de Política Económica de la Nación Argentina.