Hacia la renovación del regionalismo abierto en Latinoamérica y el Caribe

Este artículo está basado en el Reporte Insignia para América Latina y el Caribe del Banco Mundial del 2017 titulado Mejores vecinos: Hacia una renovación de la integración económica en América Latina.


Hay pocas dudas de que el éxito de Latinoamérica y el Caribe (LAC) en alcanzar un mayor crecimiento de largo plazo depende crucialmente de su capacidad para integrarse de manera más robusta a los mercados internacionales. La paradoja está en que, justo en el momento en que los ciudadanos y los gobiernos latinoamericanos acogen de manera decidida una estrategia de crecimiento que busca fomentar los vínculos externos, el mundo parece ir en otra dirección. Por un lado, la falta de vigor del comercio mundial se ha extendido más allá de lo que originalmente se anticipaba, y por otro lado, se afianzan las posiciones anti globalización de un porcentaje no despreciable de la población de los países desarrollados. Ante este contexto global, la integración regional se ha posicionado en el centro del debate de políticas en LAC como una alternativa viable para los países que buscan abrirse al mundo.

Sin embargo, no es obvio que el fortalecimiento de los lazos regionales asegure un mayor crecimiento. El éxito de esta estrategia va a depender del enfoque que se le dé al regionalismo, así como del vigor con el que los países de la región adopten reformas domésticas que complementen a la integración regional. Es así que LAC necesita realizar esfuerzos sostenidos que lleven a la región hacia una renovación inteligente del “regionalismo abierto” (RA); es decir, una estrategia de integración donde el fortalecimiento de los lazos regionales facilita la integración con los mercados internacionales, y viceversa.

Los argumentos a favor del regionalismo abierto

Desde sus inicios, la teoría económica ha resaltado que los beneficios del comercio entre países dependen de las características de los socios que se integran. Por ejemplo, las ganancias de eficiencia predichas por los modelos neo-clásicos de comercio son mayores cuando los países que se integran son estructuralmente distintos. Asimismo, las ganancias dinámicas de eficiencia que predicen los modelos de aprendizaje a través del comercio son mayores cuando los países en desarrollo se integran con países que son centros de conocimiento o que tienen lazos comerciales profundos con un gran número de países. Este tipo de razonamiento resalta claramente que, desde el punto de vista de LAC, la integración global aparece como una estrategia superior a aquella que persigue exclusivamente la integración regional, ya que los países de la región tienen estructuras de comercio relativamente similares, no tienen un gran número de socios comerciales, y tienen niveles de inversión en investigación y desarrollo (I+D) que son relativamente bajos

¿Por qué, entonces, vale la pena empujar una estrategia de regionalismo abierto? La respuesta breve es que los beneficios de los procesos de integración regional y global se refuerzan mutuamente, por lo que los esfuerzos de integración regional pueden potenciar la competitividad internacional de las economías de la región. El caso más claro a favor del regionalismo como vehículo para mejorar la competitividad internacional se ve con los “bienes y servicios regionales”. Estos son bienes y servicios cuyos costos de comercio son tan altos que típicamente se comercian tan solo entre países cercanos. Algunos ejemplos claros de este tipo de bienes y servicios son la energía eléctrica y el transporte terrestre, ambos insumos importantes en la producción de un sinnúmero de actividades económicas. Es así que los esfuerzos colectivos que aseguren la provisión eficiente de los bienes y servicios regionales pueden ser importantes para que LAC mejore su competitividad internacional.

Este mismo tipo de argumento se aplica en el caso de la integración de mercados laborales, ya que las decisiones de migración están íntimamente ligadas a los costos de movilidad y de adaptación que los migrantes enfrentan, costos que probablemente aumentan con la distancia geográfica y cultural. Es así que la proximidad geográfica y la afinidad cultural entre vecinos regionales facilitan los flujos migratorios intra-regionales, flujos que pueden generar ganancias de eficiencia, especialmente en países donde abundan las complementariedades entre distintos tipos de trabajadores. Más aún, la evidencia muestra que existen diferencias persistentes entre los países latinoamericanos en términos de sus salarios, lo cual sugiere que existen ganancias de eficiencia a nivel regional que no han sido explotadas y que potencialmente se pueden alcanzar a través de políticas que promuevan la migración intra-regional.

Finalmente, la relación inversa que existe entre los flujos comerciales y la distancia geográfica apunta a que los países pueden aprender de sus vecinos. Sin embargo, estas oportunidades de aprendizaje se potencian en la medida en que los vecinos de un país estén conectados de manera profunda a los mercados internacionales. La evidencia también muestra que la probabilidad de que un país entre en un nuevo mercado y sobreviva en este, es mayor cuando sus socios comerciales actuales tienen relaciones en ese nuevo mercado. Esto último muestra que los beneficios de la integración regional también dependen de los procesos de apertura globales.

Hacia una renovación del regionalismo abierto

Desde inicios de los 90, en distintos momentos e intensidades, los países de LAC han buscado apuntalar la integración global. Típicamente esto se ha tratado de alcanzar a través de una combinación de políticas de liberalización arancelaria unilateral y de acuerdos comerciales preferenciales, especialmente con países vecinos. Esta combinación es plenamente consistente con el ideal de regionalismo abierto. Sin embargo, el entusiasmo inicial por este tipo de políticas se debilitó en muchos países y se evaporó en otros con el paso del tiempo. Más aún, la región le ha dado poca atención a las políticas que buscan reducir las barreras no arancelarias o la integración regional de los mercados de factores. A continuación describimos el estado actual de la agenda de regionalismo abierto en LAC y discutimos lo que se puede hacer de cara al futuro en las cinco áreas que constituyen la propuesta de renovación.

1.      Hacia una mayor liberalización arancelaria

Los aranceles de nación más favorecida (NMF) se redujeron sustancialmente en los 90 en LAC, y siguieron cayendo en los 2000 en muchos países de Centroamérica, en México, y en países sudamericanos como Colombia, Chile, y Perú. En otros países de Sudamérica, sin embargo, los aranceles NMF han permanecido estables en niveles relativamente altos desde finales de los 90. La continuación del proceso de reducciones arancelarias resultaría en una Latinoamérica más abierta al mundo, lo cual, como se mencionó anteriormente, puede facilitar la entrada y supervivencia en nuevos mercados internacionales por parte de los países de LAC, en la medida en que estos puedan aprender de las experiencias de sus vecinos.

Incluso aquellos países con aranceles NMF relativamente bajos padecen de lo que se conoce en la literatura económica como el “tariff binding overhang.” Este término se refiere a la diferencia que hay entre los aranceles NMF que se aplican en la práctica y aquellos a los que los países se han comprometido con la OMC. El “tariff binding overhang” introduce incertidumbre en las relaciones comerciales y en las decisiones de inversión, ya que los gobiernos tienen la opción de cambiar sus aranceles NMF sin correr el riesgo de sanciones por parte de la OMC. Es por esto que los esfuerzos por alinear los compromisos arancelarios con la OMC y los aranceles que se aplican en la práctica pueden estimular la actividad económica local y atraer inversión extranjera al reducir la incertidumbre.

2.      Hacia una mayor integración global de las Américas a través de las preferencias regionales

Existe una clara división dentro de LAC en cuanto a las preferencias que los países de la región brindan a sus socios comerciales regionales. Un primer grupo de países, compuesto por Bolivia, Ecuador, y los países de Mercosur, se caracterizan por dar preferencias arancelarias a todos los países del grupo y a pocos países fuera de este. Un segundo grupo de países (Chile, Colombia, Perú, México, y los países de Centroamérica y el Caribe) se caracterizan por brindar preferencias arancelarias a un gran número de países de LAC. Es así que hay espacio para que en el futuro se firmen nuevos acuerdos de preferencias arancelarias, especialmente entre países de Sudamérica y aquellos de América Central y del Norte, lo cual podría resultar en ganancias de eficiencia adicionales para la región, dado que, a diferencia de los países cercanos de la región, existen grandes diferencias en los patrones de exportaciones netas de estas sub-regiones.

Asimismo, nuevos acuerdos comerciales preferenciales con países de ingreso alto, especialmente Estados Unidos y los países de la Unión Europea, podrían traer ganancias de eficiencia adicionales, ya que estos permitirían a los países de la región profundizar sus vínculos comerciales con países que tienen patrones de comercio visiblemente distintos a aquellos de LAC. Por otro lado, el fortalecimiento de los lazos comerciales con estos países puede resultar en un mayor potencial de aprendizaje a través del comercio para los países de LAC, ya que les permitiría tener mayor exposición a estos centros de conocimiento. Finalmente, los nuevos acuerdos preferenciales con países de ingreso alto podrían traer consigo reducciones en los aranceles NMF en los países de Sudamérica que se mencionaron anteriormente. En efecto, las tendencias observadas en los 2000 muestran que los países donde se vieron las mayores reducciones en aranceles NMF fueron aquellos que firmaron acuerdos preferenciales con países de ingreso alto.

3.      Hacia la armonización de los marcos regulatorios en LAC para aumentar la competitividad internacional

Cada vez se reconoce más el papel que juegan los impedimentos no arancelarios como frenos al comercio internacional y a la competitividad global. Un ejemplo de estos impedimentos no arancelarios son las normas de origen que forman parte de los acuerdos comerciales preferenciales. Las normas de origen imponen costos administrativos y de cumplimiento a los exportadores, costos que pueden ser sustancialmente altos dado el gran número de acuerdos comerciales preferenciales que se encuentran en vigor en el mundo. Es así que esfuerzos colectivos para armonizar las normas de origen de los acuerdos arancelarios preferenciales y para permitir normas de origen con acumulación pueden ayudar a que los países de LAC le saquen un mayor beneficio a los acuerdos comerciales. Esto se debe a que las reglas de origen con acumulación permiten que los bienes provenientes de un país de un acuerdo comercial que son usados para la producción de otros bienes en otros países del acuerdo se consideren como bienes originados en estos últimos. Esto permite que las empresas usen insumos de distintos países sin perder el estatus preferencial dentro del acuerdo.

Otro ejemplo de los impedimentos no arancelarios al comercio son las diferencias en los marcos regulatorios de los países, impedimento que afecta especialmente el intercambio de los bienes y servicios regionales. En el caso específico de la electricidad, los pasos que se han dado para conectar las redes de transmisión de los países de LAC, especialmente en Centroamérica y México, no han podido ser aprovechados en su totalidad por las diferencias que existen en los marcos regulatorios de los países.

4.      Hacia la reducción de los costos de distancia de LAC

Además de verse afectado por las barreras antes mencionadas, el comercio de los países de LAC parece sufrir en gran medida por los altos costos asociados a la distancia a los que estos se enfrentan. Estos altos costos hacen que LAC sea menos competitiva en mercados internacionales con relación a los países de otras regiones. En efecto, la evidencia muestra que el comercio de LAC es más sensible a la distancia geográfica que el comercio de otras regiones.

Una posible razón detrás de este patrón es el déficit en términos de infraestructura de calidad que se evidencia en LAC, un factor que se sabe está asociado con los costos del comercio. Los déficits de infraestructura de la región se ven claramente en los datos que miden la calidad de las carreteras. Por ejemplo, mientras que cerca del 70% de las carreteras de LAC no están pavimentadas, ese mismo indicador se sitúa por debajo del 50% en Asia Meridional y por debajo del 30% en Asia Oriental y el Pacífico. Las mejoras en la infraestructura de transporte terrestre son particularmente importantes en LAC dada la geografía relativamente complicada de la región.

Otra posible razón por la que LAC parece enfrentar costos de transporte más altos tiene que ver con su posición en las redes globales de transporte aéreo y marítimo. Los países de LAC están vinculados a estas redes a través de líneas secundarias (y no a través de líneas primarias que conectan puertos principales), lo cual pone a LAC en desventaja frente a otras regiones a la hora de conectarse a las redes globales de transporte. Esto se debe en parte al pobre desempeño de la región en términos de su infraestructura y eficiencia portuaria. De esta forma, LAC podría mejorar su conectividad a las redes mundiales de transporte, y así reducir sus elevados costos de comercio, en la medida en que los países de la región inviertan de manera decidida en infraestructura y en el desarrollo portuario.

5.      Hacia la integración de los mercados de factores en LAC

Al margen de la integración comercial, hay evidencia de que LAC puede tener beneficios derivados de una mayor integración de sus mercados de factores. Algunos acuerdos comerciales han tomado nota de estos posibles beneficios e incluyen políticas que facilitan la movilidad  de factores dentro de los países miembros del acuerdo. Sin embargo, estos esfuerzos por integrar los mercados de factores han sido opacados por el énfasis que se le pone a la política arancelaria. A continuación resaltamos los posibles beneficios de hacer de la integración de los mercados de factores regionales un eje central en la renovación del RA.

La integración de los mercados laborales permite a los trabajadores moverse de sectores de baja productividad hacia sectores de alta productividad, y así posibilita mejoras en la eficiencia agregada. En el caso de LAC, los datos muestran que existen grandes diferencias salariales entre trabajadores con características similares entre los distintos países de la región. Esto puede interpretarse como evidencia de diferencias persistentes de productividad a lo largo de la región y sugiere que la eficiencia agregada de LAC podría aumentar a través de la migración.

Existe además espacio para fomentar una mayor movilidad del capital (especialmente el capital de riesgo) a lo largo de la región. Esto es particularmente importante dado que la evidencia muestra que la transmisión de conocimiento suele ser mayor entre países cercanos, lo cual limita los beneficios que la IED proveniente de países de ingreso alto puede dejar en la región. Sin embargo, al igual que con el comercio, los beneficios potenciales en términos de crecimiento de un aumento en los flujos de capital intra-regionales serán mayores en la medida en que las empresas latinoamericanas mejoren sus prácticas gerenciales e inviertan más en innovación.

Además, los acuerdos de inversión intra-regionales pueden mejorar la eficiencia agregada de la región a través de otros canales, y, si  se implementan de manera conjunta, pueden multiplicar los beneficios positivos de los esfuerzos que persiguen la integración con los mercados financieros internacionales. Por ejemplo, el Mercado Integrado Latinoamericano (MILA), busca unificar las normas de los mercados financieros de los países de la Alianza del Pacífico, lo cual permite la reducción de los costos de transacción que los inversionistas regionales e internacionales tienen que pagar en estos mercados y hace más atractivas las inversiones en estos países. Asimismo, los acuerdos regionales pueden coordinar los incentivos que se brindan a la IED para así evitar una competencia desenfrenada entre los países de la región, competencia que puede llevar a que los países sacrifiquen ingresos fiscales con el objetivo de atraer el capital extranjero. Es así que cierto nivel de coordinación regional puede maximizar el impacto de la inversión extranjera en la región en su conjunto. Al final de cuentas, las iniciativas regionales, como el caso de MILA, pueden verse como esfuerzos colectivos para mejorar el clima de inversión de la región como un todo.

La coyuntura actual en LAC sugiere que este es el momento idóneo para que la estrategia de regionalismo abierto esté nuevamente en el centro del debate de políticas públicas de la región. El desafío está en diseñar una agenda que aproveche las complementariedades que existen entre la integración regional y la integración global para así conseguir ganancias de eficiencia a lo largo de la región. Es importante resaltar que el plan ambicioso que se presenta en esta nota no debe ser visto como un sustito a las reformas domésticas. Por el contrario, los beneficios regionales de la agenda de RA están íntimamente ligados al proceso de reformas domésticas de cada país. Después de todo, la evidencia indica que el éxito de la integración internacional de un país está ligado a la fortaleza de su vecindario.

 

Esta nota fue preparada por Chad Bown del Peterson Institute of International Economics (cbown@piie.com), Daniel Lederman del Banco Mundial (dlederman@worldbank.org), Samuel Pienknagura del Banco Mundial (spienknagura@worldbank.org), y Raymond Robertson de Texas A&M University (robertson@tamu.edu).