Hacia la renovaciA?n del regionalismo abierto en LatinoamA�rica y el Caribe

Este artA�culo estA? basado en el Reporte Insignia para AmA�rica Latina y el Caribe del Banco Mundial del 2017 titulado Mejores vecinos: Hacia una renovaciA?n de la integraciA?n econA?mica en AmA�rica Latina.


Hay pocas dudas de que el A�xito de LatinoamA�rica y el Caribe (LAC) en alcanzar un mayor crecimiento de largo plazo depende crucialmente de su capacidad para integrarse de manera mA?s robusta a los mercados internacionales. La paradoja estA? en que, justo en el momento en que los ciudadanos y los gobiernos latinoamericanos acogen de manera decidida una estrategia de crecimiento que busca fomentar los vA�nculos externos, el mundo parece ir en otra direcciA?n. Por un lado, la falta de vigor del comercio mundial se ha extendido mA?s allA? de lo que originalmente se anticipaba, y por otro lado, se afianzan las posiciones anti globalizaciA?n de un porcentaje no despreciable de la poblaciA?n de los paA�ses desarrollados. Ante este contexto global, la integraciA?n regional se ha posicionado en el centro del debate de polA�ticas en LAC como una alternativa viable para los paA�ses que buscan abrirse al mundo.

Sin embargo, no es obvio que el fortalecimiento de los lazos regionales asegure un mayor crecimiento. El A�xito de esta estrategia va a depender del enfoque que se le dA� al regionalismo, asA� como del vigor con el que los paA�ses de la regiA?n adopten reformas domA�sticas que complementen a la integraciA?n regional. Es asA� que LAC necesita realizar esfuerzos sostenidos que lleven a la regiA?n hacia una renovaciA?n inteligente del a�?regionalismo abiertoa�? (RA); es decir, una estrategia de integraciA?n donde el fortalecimiento de los lazos regionales facilita la integraciA?n con los mercados internacionales, y viceversa.

Los argumentos a favor del regionalismo abierto

Desde sus inicios, la teorA�a econA?mica ha resaltado que los beneficios del comercio entre paA�ses dependen de las caracterA�sticas de los socios que se integran. Por ejemplo, las ganancias de eficiencia predichas por los modelos neo-clA?sicos de comercio son mayores cuando los paA�ses que se integran son estructuralmente distintos. Asimismo, las ganancias dinA?micas de eficiencia que predicen los modelos de aprendizaje a travA�s del comercio son mayores cuando los paA�ses en desarrollo se integran con paA�ses que son centros de conocimiento o que tienen lazos comerciales profundos con un gran nA?mero de paA�ses. Este tipo de razonamiento resalta claramente que, desde el punto de vista de LAC, la integraciA?n global aparece como una estrategia superior a aquella que persigue exclusivamente la integraciA?n regional, ya que los paA�ses de la regiA?n tienen estructuras de comercio relativamente similares, no tienen un gran nA?mero de socios comerciales, y tienen niveles de inversiA?n en investigaciA?n y desarrollo (I+D) que son relativamente bajos

A?Por quA�, entonces, vale la pena empujar una estrategia de regionalismo abierto? La respuesta breve es que los beneficios de los procesos de integraciA?n regional y global se refuerzan mutuamente, por lo que los esfuerzos de integraciA?n regional pueden potenciar la competitividad internacional de las economA�as de la regiA?n. El caso mA?s claro a favor del regionalismo como vehA�culo para mejorar la competitividad internacional se ve con los a�?bienes y servicios regionalesa�?. Estos son bienes y servicios cuyos costos de comercio son tan altos que tA�picamente se comercian tan solo entre paA�ses cercanos. Algunos ejemplos claros de este tipo de bienes y servicios son la energA�a elA�ctrica y el transporte terrestre, ambos insumos importantes en la producciA?n de un sinnA?mero de actividades econA?micas. Es asA� que los esfuerzos colectivos que aseguren la provisiA?n eficiente de los bienes y servicios regionales pueden ser importantes para que LAC mejore su competitividad internacional.

Este mismo tipo de argumento se aplica en el caso de la integraciA?n de mercados laborales, ya que las decisiones de migraciA?n estA?n A�ntimamente ligadas a los costos de movilidad y de adaptaciA?n que los migrantes enfrentan, costos que probablemente aumentan con la distancia geogrA?fica y cultural. Es asA� que la proximidad geogrA?fica y la afinidad cultural entre vecinos regionales facilitan los flujos migratorios intra-regionales, flujos que pueden generar ganancias de eficiencia, especialmente en paA�ses donde abundan las complementariedades entre distintos tipos de trabajadores. MA?s aA?n, la evidencia muestra que existen diferencias persistentes entre los paA�ses latinoamericanos en tA�rminos de sus salarios, lo cual sugiere que existen ganancias de eficiencia a nivel regional que no han sido explotadas y que potencialmente se pueden alcanzar a travA�s de polA�ticas que promuevan la migraciA?n intra-regional.

Finalmente, la relaciA?n inversa que existe entre los flujos comerciales y la distancia geogrA?fica apunta a que los paA�ses pueden aprender de sus vecinos. Sin embargo, estas oportunidades de aprendizaje se potencian en la medida en que los vecinos de un paA�s estA�n conectados de manera profunda a los mercados internacionales. La evidencia tambiA�n muestra que la probabilidad de que un paA�s entre en un nuevo mercado y sobreviva en este, es mayor cuando sus socios comerciales actuales tienen relaciones en ese nuevo mercado. Esto A?ltimo muestra que los beneficios de la integraciA?n regional tambiA�n dependen de los procesos de apertura globales.

Hacia una renovaciA?n del regionalismo abierto

Desde inicios de los 90, en distintos momentos e intensidades, los paA�ses de LAC han buscado apuntalar la integraciA?n global. TA�picamente esto se ha tratado de alcanzar a travA�s de una combinaciA?n de polA�ticas de liberalizaciA?n arancelaria unilateral y de acuerdos comerciales preferenciales, especialmente con paA�ses vecinos. Esta combinaciA?n es plenamente consistente con el ideal de regionalismo abierto. Sin embargo, el entusiasmo inicial por este tipo de polA�ticas se debilitA? en muchos paA�ses y se evaporA? en otros con el paso del tiempo. MA?s aA?n, la regiA?n le ha dado poca atenciA?n a las polA�ticas que buscan reducir las barreras no arancelarias o la integraciA?n regional de los mercados de factores. A continuaciA?n describimos el estado actual de la agenda de regionalismo abierto en LAC y discutimos lo que se puede hacer de cara al futuro en las cinco A?reas que constituyen la propuesta de renovaciA?n.

1.A�A�A�A�A� Hacia una mayor liberalizaciA?n arancelaria

Los aranceles de naciA?n mA?s favorecida (NMF) se redujeron sustancialmente en los 90 en LAC, y siguieron cayendo en los 2000 en muchos paA�ses de CentroamA�rica, en MA�xico, y en paA�ses sudamericanos como Colombia, Chile, y PerA?. En otros paA�ses de SudamA�rica, sin embargo, los aranceles NMF han permanecido estables en niveles relativamente altos desde finales de los 90. La continuaciA?n del proceso de reducciones arancelarias resultarA�a en una LatinoamA�rica mA?s abierta al mundo, lo cual, como se mencionA? anteriormente, puede facilitar la entrada y supervivencia en nuevos mercados internacionales por parte de los paA�ses de LAC, en la medida en que estos puedan aprender de las experiencias de sus vecinos.

Incluso aquellos paA�ses con aranceles NMF relativamente bajos padecen de lo que se conoce en la literatura econA?mica como el a�?tariff binding overhang.a�? Este tA�rmino se refiere a la diferencia que hay entre los aranceles NMF que se aplican en la prA?ctica y aquellos a los que los paA�ses se han comprometido con la OMC. El a�?tariff binding overhanga�? introduce incertidumbre en las relaciones comerciales y en las decisiones de inversiA?n, ya que los gobiernos tienen la opciA?n de cambiar sus aranceles NMF sin correr el riesgo de sanciones por parte de la OMC. Es por esto que los esfuerzos por alinear los compromisos arancelarios con la OMC y los aranceles que se aplican en la prA?ctica pueden estimular la actividad econA?mica local y atraer inversiA?n extranjera al reducir la incertidumbre.

2.A�A�A�A�A� Hacia una mayor integraciA?n global de las AmA�ricas a travA�s de las preferencias regionales

Existe una clara divisiA?n dentro de LAC en cuanto a las preferencias que los paA�ses de la regiA?n brindan a sus socios comerciales regionales. Un primer grupo de paA�ses, compuesto por Bolivia, Ecuador, y los paA�ses de Mercosur, se caracterizan por dar preferencias arancelarias a todos los paA�ses del grupo y a pocos paA�ses fuera de este. Un segundo grupo de paA�ses (Chile, Colombia, PerA?, MA�xico, y los paA�ses de CentroamA�rica y el Caribe) se caracterizan por brindar preferencias arancelarias a un gran nA?mero de paA�ses de LAC. Es asA� que hay espacio para que en el futuro se firmen nuevos acuerdos de preferencias arancelarias, especialmente entre paA�ses de SudamA�rica y aquellos de AmA�rica Central y del Norte, lo cual podrA�a resultar en ganancias de eficiencia adicionales para la regiA?n, dado que, a diferencia de los paA�ses cercanos de la regiA?n, existen grandes diferencias en los patrones de exportaciones netas de estas sub-regiones.

Asimismo, nuevos acuerdos comerciales preferenciales con paA�ses de ingreso alto, especialmente Estados Unidos y los paA�ses de la UniA?n Europea, podrA�an traer ganancias de eficiencia adicionales, ya que estos permitirA�an a los paA�ses de la regiA?n profundizar sus vA�nculos comerciales con paA�ses que tienen patrones de comercio visiblemente distintos a aquellos de LAC. Por otro lado, el fortalecimiento de los lazos comerciales con estos paA�ses puede resultar en un mayor potencial de aprendizaje a travA�s del comercio para los paA�ses de LAC, ya que les permitirA�a tener mayor exposiciA?n a estos centros de conocimiento. Finalmente, los nuevos acuerdos preferenciales con paA�ses de ingreso alto podrA�an traer consigo reducciones en los aranceles NMF en los paA�ses de SudamA�rica que se mencionaron anteriormente. En efecto, las tendencias observadas en los 2000 muestran que los paA�ses donde se vieron las mayores reducciones en aranceles NMF fueron aquellos que firmaron acuerdos preferenciales con paA�ses de ingreso alto.

3.A�A�A�A�A� Hacia la armonizaciA?n de los marcos regulatorios en LAC para aumentar la competitividad internacional

Cada vez se reconoce mA?s el papel que juegan los impedimentos no arancelarios como frenos al comercio internacional y a la competitividad global. Un ejemplo de estos impedimentos no arancelarios son las normas de origen que forman parte de los acuerdos comerciales preferenciales. Las normas de origen imponen costos administrativos y de cumplimiento a los exportadores, costos que pueden ser sustancialmente altos dado el gran nA?mero de acuerdos comerciales preferenciales que se encuentran en vigor en el mundo. Es asA� que esfuerzos colectivos para armonizar las normas de origen de los acuerdos arancelarios preferenciales y para permitir normas de origen con acumulaciA?n pueden ayudar a que los paA�ses de LAC le saquen un mayor beneficio a los acuerdos comerciales. Esto se debe a que las reglas de origen con acumulaciA?n permiten que los bienes provenientes de un paA�s de un acuerdo comercial que son usados para la producciA?n de otros bienes en otros paA�ses del acuerdo se consideren como bienes originados en estos A?ltimos. Esto permite que las empresas usen insumos de distintos paA�ses sin perder el estatus preferencial dentro del acuerdo.

Otro ejemplo de los impedimentos no arancelarios al comercio son las diferencias en los marcos regulatorios de los paA�ses, impedimento que afecta especialmente el intercambio de los bienes y servicios regionales. En el caso especA�fico de la electricidad, los pasos que se han dado para conectar las redes de transmisiA?n de los paA�ses de LAC, especialmente en CentroamA�rica y MA�xico, no han podido ser aprovechados en su totalidad por las diferencias que existen en los marcos regulatorios de los paA�ses.

4.A�A�A�A�A� Hacia la reducciA?n de los costos de distancia de LAC

AdemA?s de verse afectado por las barreras antes mencionadas, el comercio de los paA�ses de LAC parece sufrir en gran medida por los altos costos asociados a la distancia a los que estos se enfrentan. Estos altos costos hacen que LAC sea menos competitiva en mercados internacionales con relaciA?n a los paA�ses de otras regiones. En efecto, la evidencia muestra que el comercio de LAC es mA?s sensible a la distancia geogrA?fica que el comercio de otras regiones.

Una posible razA?n detrA?s de este patrA?n es el dA�ficit en tA�rminos de infraestructura de calidad que se evidencia en LAC, un factor que se sabe estA? asociado con los costos del comercio. Los dA�ficits de infraestructura de la regiA?n se ven claramente en los datos que miden la calidad de las carreteras. Por ejemplo, mientras que cerca del 70% de las carreteras de LAC no estA?n pavimentadas, ese mismo indicador se sitA?a por debajo del 50% en Asia Meridional y por debajo del 30% en Asia Oriental y el PacA�fico. Las mejoras en la infraestructura de transporte terrestre son particularmente importantes en LAC dada la geografA�a relativamente complicada de la regiA?n.

Otra posible razA?n por la que LAC parece enfrentar costos de transporte mA?s altos tiene que ver con su posiciA?n en las redes globales de transporte aA�reo y marA�timo. Los paA�ses de LAC estA?n vinculados a estas redes a travA�s de lA�neas secundarias (y no a travA�s de lA�neas primarias que conectan puertos principales), lo cual pone a LAC en desventaja frente a otras regiones a la hora de conectarse a las redes globales de transporte. Esto se debe en parte al pobre desempeA�o de la regiA?n en tA�rminos de su infraestructura y eficiencia portuaria. De esta forma, LAC podrA�a mejorar su conectividad a las redes mundiales de transporte, y asA� reducir sus elevados costos de comercio, en la medida en que los paA�ses de la regiA?n inviertan de manera decidida en infraestructura y en el desarrollo portuario.

5.A�A�A�A�A� Hacia la integraciA?n de los mercados de factores en LAC

Al margen de la integraciA?n comercial, hay evidencia de que LAC puede tener beneficios derivados de una mayor integraciA?n de sus mercados de factores. Algunos acuerdos comerciales han tomado nota de estos posibles beneficios e incluyen polA�ticas que facilitan la movilidad A�de factores dentro de los paA�ses miembros del acuerdo. Sin embargo, estos esfuerzos por integrar los mercados de factores han sido opacados por el A�nfasis que se le pone a la polA�tica arancelaria. A continuaciA?n resaltamos los posibles beneficios de hacer de la integraciA?n de los mercados de factores regionales un eje central en la renovaciA?n del RA.

La integraciA?n de los mercados laborales permite a los trabajadores moverse de sectores de baja productividad hacia sectores de alta productividad, y asA� posibilita mejoras en la eficiencia agregada. En el caso de LAC, los datos muestran que existen grandes diferencias salariales entre trabajadores con caracterA�sticas similares entre los distintos paA�ses de la regiA?n. Esto puede interpretarse como evidencia de diferencias persistentes de productividad a lo largo de la regiA?n y sugiere que la eficiencia agregada de LAC podrA�a aumentar a travA�s de la migraciA?n.

Existe ademA?s espacio para fomentar una mayor movilidad del capital (especialmente el capital de riesgo) a lo largo de la regiA?n. Esto es particularmente importante dado que la evidencia muestra que la transmisiA?n de conocimiento suele ser mayor entre paA�ses cercanos, lo cual limita los beneficios que la IED proveniente de paA�ses de ingreso alto puede dejar en la regiA?n. Sin embargo, al igual que con el comercio, los beneficios potenciales en tA�rminos de crecimiento de un aumento en los flujos de capital intra-regionales serA?n mayores en la medida en que las empresas latinoamericanas mejoren sus prA?cticas gerenciales e inviertan mA?s en innovaciA?n.

AdemA?s, los acuerdos de inversiA?n intra-regionales pueden mejorar la eficiencia agregada de la regiA?n a travA�s de otros canales, y, si A�se implementan de manera conjunta, pueden multiplicar los beneficios positivos de los esfuerzos que persiguen la integraciA?n con los mercados financieros internacionales. Por ejemplo, el Mercado Integrado Latinoamericano (MILA), busca unificar las normas de los mercados financieros de los paA�ses de la Alianza del PacA�fico, lo cual permite la reducciA?n de los costos de transacciA?n que los inversionistas regionales e internacionales tienen que pagar en estos mercados y hace mA?s atractivas las inversiones en estos paA�ses. Asimismo, los acuerdos regionales pueden coordinar los incentivos que se brindan a la IED para asA� evitar una competencia desenfrenada entre los paA�ses de la regiA?n, competencia que puede llevar a que los paA�ses sacrifiquen ingresos fiscales con el objetivo de atraer el capital extranjero. Es asA� que cierto nivel de coordinaciA?n regional puede maximizar el impacto de la inversiA?n extranjera en la regiA?n en su conjunto. Al final de cuentas, las iniciativas regionales, como el caso de MILA, pueden verse como esfuerzos colectivos para mejorar el clima de inversiA?n de la regiA?n como un todo.

La coyuntura actual en LAC sugiere que este es el momento idA?neo para que la estrategia de regionalismo abierto estA� nuevamente en el centro del debate de polA�ticas pA?blicas de la regiA?n. El desafA�o estA? en diseA�ar una agenda que aproveche las complementariedades que existen entre la integraciA?n regional y la integraciA?n global para asA� conseguir ganancias de eficiencia a lo largo de la regiA?n. Es importante resaltar que el plan ambicioso que se presenta en esta nota no debe ser visto como un sustito a las reformas domA�sticas. Por el contrario, los beneficios regionales de la agenda de RA estA?n A�ntimamente ligados al proceso de reformas domA�sticas de cada paA�s. DespuA�s de todo, la evidencia indica que el A�xito de la integraciA?n internacional de un paA�s estA? ligado a la fortaleza de su vecindario.

 

Esta nota fue preparada por Chad Bown del Peterson Institute of International Economics (cbown@piie.com), Daniel Lederman del Banco Mundial (dlederman@worldbank.org), Samuel Pienknagura del Banco Mundial (spienknagura@worldbank.org), y Raymond Robertson de Texas A&M University (robertson@tamu.edu). price erexin-v