Ser Pilo Paga: Impactos de equilibrio general de corto plazo

 

En la entrada pasada resumimos los principales impactos directos y de corto plazo que el programa Ser Pilo Paga (SPP) ha tenido en el acceso a la educación superior y el desempeño académico de los jóvenes elegibles. En esta entrada describiremos los impactos de equilibrio general que SPP ha tenido tanto en el sistema de educación superior como en las cohortes más recientes de bachilleres en Colombia.

Para entender la magnitud de los resultados encontrados, es importante resaltar la gran escala de SPP, que cubre a casi uno de cada tres estudiantes que accede inmediatamente a una institución de educación superior (IES) con acreditación de alta calidad el primer semestre de cada año. Además, el sorpresivo anuncio e implementación del programa genera un cuasi-experimento de política que facilita la estimación de impactos a los investigadores.

SPP promovió la diversidad de clase en las IES acreditadas en el país.

La semana pasada mostramos las ganancias sustanciales en términos de equidad traídas por SPP, que en tan solo un año logró eliminar la brecha por nivel socioeconómico en el acceso a la educación superior entre el decil superior de la prueba SABER 11. Como consecuencia, las universidades de élite se volvieron sustancialmente más diversas en términos de la composición socioeconómica de sus estudiantes.

La Figura 1 muestra la distribución por estrato socioeconómico de los estudiantes “primíparos” (es decir, de primer semestre) en los primeros semestres de 2014 (antes de SPP), 2015 y 2016 (después de SPP) en una muestra seleccionada de universidades acreditadas. En una universidad privada de alta calidad de Bogotá, la proporción de primíparos de los dos estratos más bajos subió de un 7% en 2014 a un 33% en 2016 (Panel A); esto es, un aumento de 370% en solo dos años. Estos cambios no se limitan a las universidades bogotanas: en una universidad privada de alta calidad de Medellín, esta misma proporción aumentó en casi un 300% (Panel B). De hecho, en la abrumadora mayoría de universidades privadas de alta calidad hubo un aumento importante en la proporción de estudiantes provenientes de hogares de menores ingresos. Esto contrasta con la evolución de las universidades públicas de alta calidad, en donde – habida cuenta de que sus estudiantes son primordialmente de clase media y que la mayoría de becarios de SPP escogieron universidades privadas – no muestran un aumento similar en el porcentaje de estudiantes de bajos ingresos (Páneles C y D).

Figura 1: Estratos socioeconómicos de los primíparos en universidades acreditadas seleccionadas

Una mayor competencia a la entrada en las IES privadas acreditadas

La posibilidad de estudiar en una universidad de alta calidad sin pagar el precio de su matrícula disparó el número de solicitudes de admisión recibidas por las universidades acreditadas privadas en el país. En la Universidad de Los Andes, la Pontificia Universidad Javeriana (sede Bogotá), la Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano y la Escuela de Ingeniería de Antioquia, por ejemplo, el número de solicitudes para los programas de pregrado casi se duplicó en tan solo dos años. En consecuencia, las tasas de admisión (esto es, el porcentaje de solicitantes que son admitidos) cayeron significativamente. En la Universidad de Los Andes, por ejemplo, esta caída fue del 50%. Esto contrasta con la evolución del proceso de admisiones en las universidades públicas de alta calidad: en la Universidad Nacional (sede Bogotá), el número de solicitudes de admisión cayó un 5% entre 2014 y 2015 y la tasa de admisión aumentó levemente.

Un aumento de la alta calidad de los estudiantes en las IES privadas acreditadas

La expansión de la demanda de la educación acreditada inducida por el programa SPP podría generar beneficios sociales nulos si el número de cupos en estas universidades permaneciera fijo, es decir, si el acceso de un Pilo adicional implicara el desplazamiento sistemático de otro estudiante (quizás de mayores ingresos) de la misma universidad. No obstante la caída en la tasa de admisión, la oferta de educación privada y acreditada aumentó, pues las universidades expandieron el número de cupos ofrecidos. En efecto, el volúmen de bachilleres que ingresaron a la educación superior inmediatamente después de graduarse del colegio aumentó un 12% entre 2014 y 2016, y las universidades privadas acreditadas representan el 63% de este aumento.

En particular, el aumento en la probabilidad de acceder inmediatamente a una IES acreditada se concentró en los bachilleres con mejor desempeño en la prueba de Estado, esto es, el decil superior del SABER 11. La Figura 2 detalla los cambios en acceso inmediato que indujo SPP de acuerdo al puntaje obtenido en las pruebas SABER 11 por tipo de institución (IES privada/pública y acreditada/no acreditada). La gráfica muestra que el mayor cambio se dio para los estudiantes pertenecientes al decil superior del SABER 11, para los cuales la probabilidad de inscribirse en una IES privada acreditada aumentó en 12.4 puntos porcentuales en tan solo un año. Casi tres cuartas partes de este aumento provienen de una disminución en la probabilidad de no acceder a ninguna IES (esto es, el margen extensivo), mientras que el resto se debe a una menor matriculación en IES no acreditadas (el margen intensivo). El impacto en las IES públicas acreditadas es cercano a cero y no significativo.

Figura 2: Cambio en la probabilidad de acceder inmediatamente a la educación superior entre 2014 y 2015, por tipo de institución y decil de SABER 11

Dicho de otra manera, para los estudiantes con mejor desempeño en la prueba de Estado, SPP hizo más meritocrático el acceso a las IES privadas de alta calidad – antes reservadas para quienes pudieran costearlas. Como consecuencia de lo anterior, la calidad de los estudiantes en estas universidades aumentó sustancialmente: el percentil promedio del SABER 11 de los estudiantes que ingresan a las IES privadas de alta calidad subió en casi 5 unidades, y estas ganancias son aún mayores en las IES menos bien ranqueadas según el ranking de IES del Ministerio de Educación Nacional. Esto sugiere que el ingreso a las IES privadas por parte de los estudiantes se definía por su capacidad de pago de la matrícula y no por su habilidad cognitiva – un obstáculo a la movilidad social que SPP contribuyó a eliminar. De esta manera, la igualdad de oportunidades para los estudiantes de mejor desempeño académico es la contribución social más importante que el programa le deja al país.

El impacto de SPP en las futuras generaciones de bachilleres

Encontramos evidencia de que SPP motivó un mejor desempeño en la prueba SABER 11 entre los estudiantes de estratos socioeconómicos bajos. El Panel A en la Figura 3 muestra la distribución por estrato socioeconómico para el decil superior de la prueba SABER 11 entre 2012 y 2016. La proporción de estudiantes de mejor desempeño pertenecientes al estrato más bajo aumentó de 12% en 2014-2 (antes de SPP) a 18% en 2016-2 (después de SPP); esto es, un aumento de un 50% en solo dos años.  Para tener en cuenta los cambios originados en el número de alumnos que presentan esta prueba (por ejemplo, un aumento en el número de estudiantes de estratos bajos después de SPP), el Panel B muestra el cambio en la proporción de estudiantes en cada estrato que se sitúan en el decil superior del SABER 11. Encontramos que esta proporción aumentó en 34% y 13% para los estratos 1 y 2,  respectivamente, dos años después del anuncio de SPP. De hecho, la gráfica sugiere que los estudiantes de estratos más bajos están desplazando a sus pares de estratos más altos del decil superior del examen de Estado.

Figura 3: Cambios en el desempeño de estudiantes de estratos socioeconómicos bajos en la prueba SABER 11

 

Análisis preliminar del costo beneficio

Un análisis riguroso de costo-beneficio de SPP requerirá de información sobre la vinculación laboral y los salarios de enganche de los graduados del programa. Sin esta información, todo análisis de costo-beneficio será necesariamente especulativo. No obstante, podemos hacer unos ejercicios preliminares utilizando la información de desempeño académico de corto plazo de estos jóvenes, datos de encuestas de hogares y datos administrativos sobre los salarios de enganche por tipo de IES.

Colombia tiene la tasa más alta de retorno a la educación superior y la segunda prima salarial más grande entre universitarios y bachilleres (SEDLAC – CEDLAS y el Banco Mundial). Ello explica por qué el retorno privado en el margen extensivo resulta tan alto (recordemos que SPP aumentó en más de 30 puntos porcentuales la probabilidad de acceder a una IES para la población elegible). Además, la entrada pasada de Foco Económico mostró cómo los estudiantes dejaban de estudiar en IES no acreditadas y se volcaban por las IES acreditadas privadas (el margen intensivo), cuyos retornos son los más altos en el país. La Figura 4 presenta los perfiles salariales de los graduados por tipo de acreditación universitaria (Panel A) y, para quienes se graduaron de una IES acreditada, por origen de IES (Panel B). El Panel A muestra la magnitud de la brecha salarial entre los graduados de IES acreditadas versus no acreditadas, que además se duplica nueve años después del grado. De ahí radica el potencial generador de movilidad social de SPP: el Estado invierte sus recursos en las instituciones con retorno más alto.

Figura 4: Perfiles salariales de los graduados universitarios

 

Si bien la Figura 4 no puede ser interpretada como el efecto causal del tipo de IES en los salarios, sí podemos usarla para retroalimentar nuestro análisis sencillo de beneficios para los Pilos. Teniendo en cuenta así los impactos de margen extensivo e intensivos en el acceso a educación terciaria de estos jóvenes, nuestras estimaciones sugieren que la tasa interna de retorno (TIR) privada de SPP es de un 44.5% (los detalles de los cálculos se encuentran en el paper). Para el Estado, SPP genera mayores ingresos en el impuesto a la nómina y a la renta. Para la sociedad, el programa genera externalidades positivas, como ahorros en salud pública y una menor tasa de criminalidad. Así, la tasa social de retorno es del 16.1%. Por supuesto, a futuro, este análisis debe ser actualizado y complementado para tener en cuenta, entre otras, el impacto del programa en las pruebas SABER PRO, los salarios de enganche de los Pilos y su probabilidad de emplearse, así como los efectos de tener pares más hábiles y diversos en las universidades de élite.

Discusión

Un argumento, a menudo expresado por los críticos de SPP, sostiene que los recursos invertidos en el programa podrían haber sido utilizados para beneficiar a un mayor número de estudiantes en las universidades públicas acreditadas. Esta crítica ignora la diferencia entre el costo y el precio de la educación superior: el precio de la matricula para un estudiante en una universidad pública es artificialmente bajo tras los subsidios del gobierno central, mientras que el costo marginal o “cupo” de un estudiante es similar entre las universidades acreditadas públicas y privadas. Dado que desde 2016 el gobierno reconoce el valor completo del cupo de las IES oficiales, al Estado hoy le cuesta casi igual subsidiar a un Pilo en una IES acreditada pública que en una IES acreditada privada. Así, el argumento de que el gobierno central podría subsidiar a un mayor número de estudiantes si destinara los recursos únicamente a IES públicas no tiene sustento empírico.

Tampoco es válida la crítica de que el programa desfinancia a las IES acreditadas públicas. Primero, la asignación de recursos de la Nación a IES oficiales no depende del número de alumnos matriculados. Segundo, ni el acceso de los mejores bachilleres ni la calidad promedio de los estudiantes nuevos se han visto afectados en las IES acreditadas públicas después de SPP: quienes eligieron las universidades privadas son primordiamente bachilleres que, de no haber sido por SPP, no hubieran ingresado a la educación superior (ver entrada pasada). Así, la crítica de que SPP le “quita” los mejores estudiantes a las IES públicas acreditadas no tiene sustento en los datos: la alternativa de los Pilos no era una universidad pública de alta calidad, sino ninguna universidad – ni pública ni privada.

La crítica anterior ha sido utilizada para promover el “apoyo” a la educación pública mediante la exclusión de las universidades privadas del programa. Sin embargo, los datos son contundentes: el Estado está invirtiendo los recursos públicos en las universidades con mayores retornos del país. El programa premia, eso sí, a las IES acreditadas al condicionar los recursos del programa a estas instituciones. Pero, al hacerlo, genera una sana competencia para que otras IES se sometan al proceso de acreditación de calidad. Esperamos, en un mediano plazo, comenzar a observar los productos de dicha competencia en la calidad de la educación superior que se provee en el país.

Cierta es, sin embargo, la observación de que el programa beneficia sólo al 2% de quienes presentan el examen de Estado en agosto de cada año. No obstante, ello no debe desconocer los otros programas existentes para el fomento de la educación superior. En efecto, la magnitud de los impactos encontrados sugieren que las restricciones de crédito son vinculantes para un sector amplio de la población, y que hay aún tela por cortar para suplir las necesidades de aquellos bachilleres que no son tan “pilos” ni de tan bajos recursos. El ICETEX debe mantener y expandir líneas de crédito alternativas, como lo son los créditos ACCES y la línea de créditos más reciente “Tú Eliges”, que solo en el segundo semestre de 2015 benefició a casi 20 mil estudiantes – esto es, dos veces el número de Pilos nuevos cada año. Debemos apoyar los esfuerzos del Estado para satisfacer la necesidad de la clase media de acceder a la educación superior de calidad.

En conclusión, los análisis resumidos en las dos entradas de Foco Económico demuestran que SPP es un programa exitoso que mejoró el acceso a la educación superior de alta calidad de los bachilleres de bajos ingresos y buen desempeño académico. Para este grupo de jóvenes, SPP tiene el potencial de generar la movilidad social que el país carece a través de la educación. Más allá de los impactos directos en sus beneficiarios, el programa ha generado cambios importantes en el sistema de educación superior y en las generaciones más jóvenes de bachilleres (ver, por ejemplo, Laajaj, Moya y Sánchez (2017) y Londoño-Vélez (2016)). Nuestros resultados sugieren que estos impactos importantes de equilibrio general no deben ser ignorados en el debate público al evaluar la deseabilidad de mantener el programa SPP a futuro.

 

Referencias

Laajaj, R., A. Moya, and F. Sanchez, “Motivational effects of a nation-wide merit scholarship for low-income students: Quasi-experimental evidence from Colombia,” 2017.

 

Londoño-Vélez, J., “Diversity and redistributive preferences: Evidence from a quasi-experiment in Colombia,” September 2016

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