Delivery Units: Oportunidades y lecciones aprendidas para el caso peruano

La efectividad de la gestión pública va más allá de proponer políticas, diseñar programas e impulsar iniciativas, sino que debe asegurarse que ellas estén alineadas con las prioridades nacionales, que respondan al cumplimiento de metas específicas y, sobre todo, que se ejecuten en espacios adecuados y tiempos oportunos.

En este sentido, la existencia de una Delivery Unit (DU) se ha visto como una forma interesante de alcanzar esas metas, en esas condiciones, especialmente en países donde los agentes públicos son múltiples, no están suficientemente coordinados, y tienen limitados incentivos para mostrar logros tangibles en las localidades hacia las que piensan llegar, como claramente ocurre en varios países latinoamericanos. Para ello, se ha empezado a mirar hacia la experiencia exitosa de Reino Unido, así como otras más recientes en Pakistán, Malasia, Uganda, Canadá y Chile.

Una DU está conformada por un pequeño grupo de personas, altamente calificadas, trabajando desde el centro del gobierno nacional, para ayudar a que los ministros, los alcaldes y las unidades ejecutoras logren resultados adecuados respecto de un número acotado de objetivos prioritarios. Debe construir conocimiento y generar capacidad institucional para lograr resultados, aprendiendo de los éxitos de un sector para evitar los errores en otro. Debe generar una cultura de rutinas y procedimientos que favorezcan la ejecución de lo que se propone y se diseña: planes de entrega, sesiones de coordinación para resolución de problemas, informes de seguimiento, entre otros. Debe establecer las relaciones correctas con los ministerios para que, en vez de considerarlos más burocracia, los vean como el medio que permita a los primeros alcanzar los logros que se han trazado, y recibir el reconocimiento que les corresponde.

Hay varios elementos claves que deben tenerse en cuenta a la hora de implementar una DU, los que repasaremos brevemente teniendo en cuenta el caso peruano. Uno de los más importantes es la definición de prioridades: ¿qué es lo que más necesita la población y dónde es más urgente lograrlo? En el Perú no existe una cultura de priorización. No se cuenta con un plan estratégico nacional que diga por dónde empezar, con quiénes y en qué lugares. Y la situación es aún más compleja en las localidades más alejadas del país, o donde la institucionalidad es débil.

En el marco de la instalación de la DU, el Perú ha definido siete temas prioritarios: salud, educación, seguridad ciudadana, agua y desagüe, formalización, infraestructura, y lucha contra la corrupción. También se han fijado metas globales, aunque algunas de ellas parecen poco realistas de alcanzar, como dotar de agua potable a más del 90% de los peruanos en los próximos cuatro años. Más grave aún es que no hay objetivos referidos a regiones y localidades específicas, en un país donde las desigualdades y la heterogeneidad son el mayor problema.  Para muestra un botón: la Desnutrición Crónica Infantil alcanzó en el 2015 al 14.4% de los niños menores de 5 años (INEI, 2015), pero en la sierra central (Huancavelica) llegó a 30%; por su parte la anemia afectó al 43.5% de las niñas y niños entre 6 y 36 meses de edad, pero en la sierra sur (Puno) estuvo presente en el 76% de estos menores. Como las disparidades son grandes, los valores promedio esconden problemas de dimensiones mayores, por lo que las metas globales no son suficientes y es necesario plantear metas localizadas que, finalmente, apunten a alcanzar la meta promedio nacional.

Como bien lo dice Barber (2015), es necesario establecer un pequeño número de metas muy bien definidas. ¿Qué alternativas hay para fijarlas? Pueden considerarse proyecciones históricas (logros obtenidos en el pasado por el mismo agente), también trabajar con parámetros internacionales, tomando como referencia aquellos países más desarrollados en la materia o el sector, o utilizar comparaciones con otras unidades de gobierno o geográficas similares (la región de mejor desempeño, por ejemplo). En todo caso, es indispensable manejar metas aceptadas por todos los agentes involucrados en ellas, de tal forma que el trabajo conjunto apunte a su logro, que el esfuerzo de cada región se dirija al logro de la meta nacional, por ejemplo. Hay que tener en cuenta que se trata de un país con muchas aristas y dimensiones, y las metas propuestas deben considerar todas ellas: sectores, zonas geográficas, grupos poblacionales, dimensión temporal (corto y largo plazo).

Un segundo elemento clave para el éxito de la DU es el nivel de desarrollo institucional del país. La DU debe ser una instancia independiente y con poder, pero con influencia transversal en los distintos sectores: actúa como el broker entre los actores involucrados en el alcance de los logros que se proponen. Es decir, debe garantizar una coordinación en cruz: horizontal, en lo que se refiere a los diferentes sectores sociales y económicos, y vertical, respecto de los distintos niveles de gobierno (el central, el regional y el local). Ello no es fácil en el Perú por muchas razones, como por ejemplo:

  • la ausencia de alineación de prioridades entre sectores y especialmente con gobiernos subnacionales. La coordinación es compleja y está llena de obstáculos que parten de la propia normatividad del Estado.
  • la elevada movilidad de líderes políticos y cuadros técnicos en los tres niveles de gobierno, que restringen la continuidad de las intervenciones e incluso de las prioridades establecidas.
  • la corrupción y burocracia, y el debilitado rol de los órganos de control que suelen entorpecer la fluidez de los procesos antes que garantizar transparencia y probidad.
  • la poca eficacia de los sistemas de inversión o procedimientos de ejecución e implementación, que toman mucho tiempo y, así y todo, no garantizan la elección de las mejores alternativas (como los sistemas de contratación del Estado).

La necesidad de generar evidencia es un tercer factor fundamental en el buen desempeño de una DU. Es importante para hacer seguimiento de los procedimientos y actividades, ajustar desvíos a la ruta trazada para el logro de los resultados, y evaluar el impacto de las políticas implementadas. Si la DU debe empezar a operar cuando se enciende una alerta de problema en un sector específico, la data apropiada, oportuna y actualizada es fundamental para garantizar el correcto funcionamiento de ese sistema de alertas.

Este es un problema importante en el Perú ya que se necesita definir quién va a generar esa información, que debe ser oficial, confiable y reconocida por todos. El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) debiera ejercer esas funciones y ofrecer las cifras oficiales en todos los ámbitos del accionar del gobierno, pero ello no siempre ocurre cuando se analiza información sectorial o regional, ya que se tienen sistemas de información paralelos, provenientes de entidades públicas, que no siempre están alineadas con la estadística oficial. Hay que recordar, además, que se necesita generar dos tipos de evidencia: aquella para tomar decisiones de corto plazo (disponibilidad de insumos, indicadores de proceso y de resultado) y la que más bien permitirá hacer evaluación de impacto (desde las líneas de base hasta la información en estructura de panel). En todos los casos tiene que ser información pertinente y actualizada de manera permanente y que permita construir una línea de tiempo en el desempeño del programa o la política que se piensa seguir o evaluar. En ese sentido, la información que se disponga debe hacer posible el monitoreo periódico de la trayectoria del indicador asociado a la meta final  así como de los elementos vinculados con la probabilidad de que ella se logre alcanzar. Por ejemplo, en el caso de Pakistán, una de las metas prioritarias definidas fue la reducción de la mortalidad infantil; una forma de determinar si se iba por buen camino para alcanzar la meta establecida fue hacer seguimiento periódico a los partos institucionales que, como se verificó, resultaban ser un buen predictor de la sobrevivencia del niño en sus primeros años.

Otro factor adicional es la necesidad de asegurar que la DU cuente con personal especializado, aunque reducido en número. ¿Cómo lograr esta aparente contradicción? Los aliados dentro de la institución pública son fundamentales, porque son ellos quienes más saben del propio sector y sus problemas. Debe entonces haber un entendimiento entre ellos para que las propuestas se acepten, los destrabes se implementen y las acciones se apliquen. En la cadena de delivery son importantes los actores, pero también fortalecer las relaciones y coordinación entre ellos. Asimismo, el privado puede convertirse en un socio importante, aunque ejerciendo sobre él la suficiente regulación; en ese sentido, los esquemas colaborativos público-privado pueden resultar una herramienta interesante para acelerar la entrega del servicio a las poblaciones objetivo. Así también, hay que considerar el rol de rendición de cuentas que debe ejercer la sociedad civil organizada.

Es fundamental aclarar la relación que habría entre la DU y los sistemas de seguimiento y evaluación que ya se tienen en diferentes instancias del Estado. ¿Quién está supeditado a quién? La DU facilitaría el seguimiento y evaluación de los programas y políticas, y éste sería a la vez un insumo que haría posible el trabajo adecuado de la primera. Es un círculo virtuoso que apunta a alcanzar adecuadamente los resultados previstos. Cómo vincularlos y coordinarlos para lograr un funcionamiento óptimo es una definición pendiente pero muy necesaria para que los agentes que intervendrán en el proceso tengan claras sus funciones, objetivos y obligaciones.

Un elemento político álgido final es la continuidad del trabajo de esta unidad más allá del gobierno de turno. Afianzar la estructura de delivery creada, de tal forma que transcienda funcionarios y líderes políticos puede ser una labor difícil de asegurar, especialmente en aquellos países donde los vaivenes de los grupos políticos que llegan al poder son bastante pronunciados. Y esta continuidad es importante si tenemos en cuenta que la mayoría de objetivos estratégicos toman tiempo en dar resultados y requieren ser sostenidos para no retroceder en los logros alcanzados. Un caso evidente en este sentido fue el de Chile, que inició su experiencia con la DU durante el gobierno de Piñeira. Fueron siete las prioridades estratégicas propuestas (Mercer, 2016): el crecimiento económico (con una meta de 6% al año, así como otras establecidas para la inversión y la reducción del déficit), el empleo (un millón de nuevos empleos, así como mejorar su calidad expresada en salarios y sostenibilidad), la educación, la salud, la reducción del crimen, la mejora de la gobernabilidad, la disminución de la pobreza e inequidad (reducir la pobreza a 0, para lo cual era fundamental alcanzar las metas de crecimiento y empleo). El cambio de gobierno significó también un cambio de rumbo en las prioridades establecidas así como en el énfasis que se le dio a esta herramienta de gestión, que quedó prácticamente relegada. Por ello, al establecer una DU es indispensable considerar normas y compromisos que garanticen la continuidad del proceso de entrega, así como establecer metas de corto, mediano y largo plazo, de tal manera que cada gobierno pueda evidenciar sus logros en las prioridades trazadas.

 

Referencias

Barber, M. (2015). How to run a government. So that citizens benefit and taxpayers don’t go crazy. Londres: Penguin Random House UK.

Deloitte. (julio de 2016). What is a delivery unit? Recuperado el 10 de enero de 2017, de Delivery results series: https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/us/Documents/public-sector/us-fed-what-is-a-delivery-unit.pdf

INEI. (2015). La Encuesta Demográfica y de Salud Familiar – ENDES. Lima: INEI.

Mercer, M. (20 de abril de 2016). Tales of government delivery in Chile. Recuperado el enero de 2017, de Centre for Public Impact. A BCG Foundation: https://www.centreforpublicimpact.org/climbing-the-ladder-tales-of-chilean-delivery/

Shostak, R., Watkins, J., Bellver, A., & John-Abraham, I. (junio de 2014). When Might the Introduction of a Delivery Unit Be the Right Intervention? (w. bank, Ed.) Recuperado el 12 de enero de 2017, de Governance & Public Sector Management: http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/285741-1368636830774/When_Might_the_Intro_of_a_DU_Be_the_Right_Intervention_FINAL.pdf

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