Venezuela: país en crisis

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Por Manuel Toledo. Publicada originalmente en Nada es Gratis.

No es un secreto que la economía venezolana está sumergida en una grave crisis desde 2014. Durante ese periodo el PIB real per cápita ha caído alrededor del 20%. Por si esto fuera poco, según estimaciones del FMI, el PIB, en términos reales, caerá un 4,5% en 2017. Al mismo tiempo, la inflación se ha acelerado y cerrará este año alrededor de 500%, lo cual pone al país a la entrada de un proceso hiperinflacionario el próximo año. Todo este panorama se hace aún peor cuando consideramos los altísimos niveles de escasez, especialmente de medicinas y otros productos de la cesta básica.

Esta gravísima crisis económica y social ha sido causada por un conjunto de factores, donde destacan el pésimo manejo de la política macroeconómica tanto de la actual administración de Maduro como del gobierno de Hugo Chávez.

Antecedentes

Para entender por qué la gestión de la política macroeconómica chavista es la principal causa de la actual crisis es importante mirar el pasado reciente. No es un secreto que la economía venezolana baila al son del precio del petróleo y que, durante 2004-2014, experimentó una enorme bonanza petrolera. En ese periodo, del precio de su petróleo pasó de aproximadamente 25 dólares por barril (US$/b) en 2003 a 40 US$/b a finales de 2004, llegando a un pico de 120 dólares en junio de 2008 (Gráfico 1). Luego de una fuerte caída a raíz de la crisis financiera global de 2008-2010, el precio del petróleo venezolano volvió a alcanzar la cota de los 100 dólares en el primer trimestre de 2011, manteniéndose alrededor de ese valor hasta junio de 2014 cuando comenzó la aguda caída que lo llevó a un mínimo de 24 US$/b a comienzos de 2016.

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Este más reciente desplome de los precios del petróleo es sin duda la chispa que encendió la actual crisis económica que vive el país. Sin embargo, la magnitud y duración de la misma son, como ya hemos dicho, consecuencia de las políticas de los gobiernos de Chávez y Nicolás Maduro.

Una muestra de lo que estaba por venir fue la recesión de 2009-2010 luego de la caída de los precios del petróleo en 2008. Durante esos dos años el PIB cayó 3,2 y 1,5%, respectivamente. Para hacer frente a la crisis y el declive de los ingresos externos, el gobierno redujo la asignación de divisas, provocando una caída de 6% en las importaciones en 2009. Además, el gobierno realizó un ajuste fiscal, recortando el gasto y aumentando el IVA en 3 puntos porcentuales en 2009, y devaluó la moneda en 2010. Cuando los precios del petróleo empezaron a subir nuevamente y volvieron a alcanzar niveles estratosféricos en 2011, la economía retomó la senda expansiva con un crecimiento promedio de casi 5% anual durante 2011 y 2012.

En contraste, tenemos el caso de Nigeria, cuya dependencia del petróleo es similar o incluso mayor a la de Venezuela. Por ejemplo, las exportaciones petroleras representan entre un 80-90% de los ingresos fiscales del gobierno y casi la totalidad de sus exportaciones. Con el hundimiento de los precios del petróleo durante en 2008-2009, los ingresos fiscales cayeron más de 40%. Eso llevó al gobierno nigeriano a recurrir a su fondo de ahorro petrolero para amortiguar el impacto de dicha caída. Esto, conjuntamente con otras medidas implementadas por el banco central para evitar el colapso del sistema financiero doméstico que estaba expuesto tanto a la crisis financiera internacional como al descenso de los precios del petróleo, permitió que la economía nigeriana apenas sintiera los efectos de la crisis global de 2008-2010. Durante esos años, el crecimiento permaneció estable con tasas de entre 6-8%.

Causas estructurales de la crisis I: (In)dependecia del Banco Central

El desgobierno en materia macroeconómica se puede dividir en dos grandes categorías estrechamente relacionadas. Por un lado, tenemos la desastrosa gestión de los ingresos petroleros externos y, por el otro, el conjunto de políticas y leyes impulsadas desde el gobierno que han introducido enormes distorsiones y desequilibrios macroeconómicos.

La pésima gestión de la renta petrolera fue facilitada por la destrucción del marco institucional que regía las políticas fiscal y monetaria. Uno de los hitos que más contribuyó a dicha destrucción institucional fue la reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela (BCV) en 2005, que debilitó sustancialmente su independencia. Esta reforma permitió la transferencia, sin contrapartida, de “reservas internacionales excedentarias” a un ente financiero gubernamental (FONDEN), capaz de ejecutar gasto cuasi-fiscal con poca supervisión por parte de otros órganos del Estado.

La reforma también levantó la obligación que tenía la empresa estatal petrolera PDVSA de vender sus ingresos externos al Banco Central de manera exclusiva. En cambio, la reforma permitía a la estatal petrolera transferir directamente al gobierno recursos excedentarios. Según cálculos del economista venezolano Leonardo Vera (ver aquí), estás transferencias fueron de 115 mil millones de dólares durante 2005-2013. Para poner esta cifra en perspectiva, es útil saber que esta equivalía aproximadamente a 1,6 años de exportaciones petroleras y 2 años de importaciones en ese mismo periodo. Desafortunadamente, gran parte de estos recursos se gastaron poco transparentemente en proyectos ineficientes.

Esta reforma, en definitiva, debilitó significativamente la capacidad del Banco Central de manejar efectivamente la política monetaria y cambiaria. Una prueba de esto es el comportamiento de las reservas internacionales del BCV durante el periodo 2005-2014 (Gráfico 2). Para el momento de la promulgación de la reforma de la Ley del BCV en julio de 2005, las reservas eran casi 30 mil millones de dólares. Una década más tarde, en octubre de 2014, luego de una bonanza petrolera extraordinaria, las reservas se encontraban en 21 mil millones de dólares. Si no se hubiesen transferidos las llamadas reservas excedentarias del BCV al gobierno, la reservas internacionales habrían alcanzado 82 mil millones de dólares hacia finales de 2013, un monto similar a las exportaciones petroleras de ese año.

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En 2009 y 2010 se promulgaron otras dos reformas adicionales a la Ley del BCV que minaron aún más la independencia del Banco Central y su capacidad para gestionar la política monetaria. Para más detalles sobre las reformas a la Ley del BCV, pueden leer esta nota del economista venezolano Luis Zambrano (aquí).

Causas estructurales de la crisis II: El (des)fondo de estabilización macroeconómica

Otro hecho importante en el proceso de destrucción institucional que ha contribuido a la crisis actual es el desmantelamiento del Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), un mecanismo creado en noviembre de 1998 por el gobierno de Rafael Caldera con el objeto de aislar las cuentas fiscales de las fluctuaciones de los ingresos petroleros. Después de 3 años, en un contexto de precios del petróleo relativamente bajos aunque crecientes, el FIEM llegó a acumular más de 7 mil millones de dólares, lo cual representaba cerca de un tercio de las exportaciones petroleras de 2001. Sin embargo, a partir de ese año, el FIEM fue sujeto a una serie de reformas legales que derivaron en su eliminación en 2003. Este fue sustituido legalmente por otro fondo de ahorro, el Fondo para la Estabilización Macroeconómica (FEM), el cual nunca cumplió su rol debido a la falta de voluntad política y un marco legal confuso. Por ejemplo, el FEM nunca llegó a acumular más de 832 millones de dólares. En 2011, este terminó de morir cuando el gobierno le echó mano a los pocos recursos que allí quedaban.

Causas estructurales de la crisis III: La nueva PDVSA y el gobierno

El gobierno de Chávez también se encargó de destruir el arreglo institucional que regía la relación entre la estatal petrolera (PDVSA) y el Ejecutivo. Esta estaba caracterizada por la autonomía en la gestión operacional y financiera de PDVSA. La nueva relación institucional diseñada por el gobierno convirtió a la petrolera estatal en una especie de agencia de desarrollo encargada de financiar un gran número de programas sociales. Esto causó un incremento significativo de los costos operativos de la empresa en perjuicio de su inversión en el mantenimiento o expansión de la producción de crudo. Como consecuencia, la producción cayó desde aproximadamente 3 millones de b/d en 2000 a 2.5 millones b/d a principios de 2016.

Causas estructurales de la crisis IV: La expansión del gasto público y la inflación

Podemos concluir que la destrucción del marco institucional vigente tuvo como objetivo centralizar la renta petrolera en manos del gobierno central. Esto permitió que el gasto público pasara de ser 25% del PIB a principios de los 2000 a ser casi la mitad del PIB en 2014.

Esta brutal expansión del gasto público ha venido acompañada desde 2009 por un enorme déficit fiscal. Este ha estado, en promedio, alrededor del 12% del PIB en ese periodo, con un pico de 17% en 2012.  Esto ha implicado, por un lado, un masivo endeudamiento que ha quintuplicado la deuda externa del gobierno y, por otro lado, el incremento acelerado de la liquidez como consecuencia del creciente financiamiento monetario del déficit. Esto ha causado la aceleración de la inflación a partir de 2013 tal como se aprecia en el Gráfico 1.

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Causas estructurales de la crisis V: Controles y regulaciones

Como mencionábamos ayer, además de la pésima gestión de la renta petrolera, otro factor que ha contribuido a la actual crisis ha sido el conjunto de políticas altamente distorsionantes que ha implementado el gobierno. Algunas de estas son los controles de precios y cambio, las regulaciones laborales, los subsidios a la gasolina y la electricidad, etc.

Sin lugar a dudas, la más emblemática y perniciosa de estas políticas ha sido el control de cambio instaurado en 2003 que aún perdura, no solo porque ha creado distorsiones enormes sino también porque ha sido un foco importante de despilfarro de la renta petrolera. Mediante dicho régimen cambiario, el gobierno ha administrado las divisas provenientes, en su gran mayoría, de las exportaciones petroleras. El ente gestor del control de cambios (inicialmente CADIVI) se ha encargado de asignar las divisas a un tipo de cambio fijado por el gobierno.

Para entender las distorsiones detrás del actual régimen cambiario es suficiente mirar el Gráfico 2. Allí se muestra la evolución del tipos de cambio oficial (preferencial), el tipo de cambio paralelo (mercado negro) y el Índice de Precios al Consumidor (IPC). En primer lugar, es claro que en un contexto inflacionario como el que ha caracterizado a la economía venezolana, cualquier tipo de cambio fijo se apreciará en término reales muy rápidamente. Eso explica la (casi) continua ampliación de la brecha entre el tipo de cambio oficial y el paralelo hasta un máximo de alrededor de 100 a 1 a finales de 2015. El tamaño de la brecha es un indicador tanto de la magnitud del desequilibrio cambiario como de las oportunidades de capturas de rentas que ofrece el régimen cambiario. Paradójicamente, mientras mayor es el desequilibrio, menor es el incentivo a desmantelar el control de cambio. Esto ha implicado más corrupción y una asignación cada vez más ineficiente de las divisas, todo lo cual ha significado el despilfarro de una buena parte de la renta petrolera.

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La economía también ha estado sujeta a otros controles que han jugado un rol muy importante en la actual crisis. Desde 2003, mediante diferentes decretos y leyes, el gobierno ha controlado los precios de bienes y servicios. En un principio, la lista de bienes y servicios sujetos a controles era relativamente reducida. Sin embargo, a partir de la Ley de Costos y Precios Justos de 2011, el alcance de estos controles se amplió significativamente. Esta ley pretendía controlar el precio de todos los bienes y servicios comercializados en el país. Sin embargo, en la práctica, su alcance se redujo a ciertos productos alimentarios, de higiene personal y del hogar. Para leer más en detalle sobre el control de precio, merece la pena leer el siguiente artículo de los economistas venezolanos Anabella Abadi y Carlos García Soto (veraquí).

En 2014, con la nueva Ley de Precios Justos, el gobierno crea una Superintendencia de Precios Justos (SUNDDE) con el objeto de fiscalizar y fijar precios máximos acorde con márgenes de ganancias “razonables”. En 2015, el gobierno, mediante una reforma a la Ley, estableció explícitamente el margen máximo de ganancias en 30% para los productores y 20% para los importadores.

Una de las consecuencias de estos controles ha sido, como era fácil de predecir, la escasez y la pérdida de diversidad en la oferta de bienes y servicios. El Gráfico 3 muestra dos índices de escasez que miden la frecuencia con la que se encuentran en las tiendas los productos de una cesta determinada. Uno de los índices usa una canasta de alimentos y es elaborado por el Centro De Documentación y Análisis Para Los Trabajadores (CENDAS). El otro usa una canasta más amplia y es publicado por el Banco Central de Venezuela (BCV). El gráfico revela un aumento sostenido de la escasez en Venezuela, especialmente desde 2013. Además, se observa que la escasez en alimentos es peor que en otros bienes, quizás porque estos están sujetos a mayores controles.

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Hay varios factores que explican el incremento de la escasez. En primero lugar, el aumento ha coincidido con los controles más generalizados y férreos desde la promulgación de la Ley de Costos y Precios Justos en 2011. En segundo lugar, la aceleración de la inflación a partir de 2013 ha provocado que los precios máximos fijados por el gobierno se hayan quedado rezagados en relación con el aumento de sus costos. Bajo estas condiciones, es lógico que muchas empresas hayan cerrado, reducido su escala o sacado productos del mercado, todo lo cual contribuye a la escasez. La elevada inflación, conjuntamente con la depreciación del tipo de cambio paralelo, ha creado además incentivos para sacar de contrabando, principalmente hacia Colombia, productos regulados. Por esa razón, el gobierno decidió cerrar la frontera con Colombia en 2015.

Por si toda esta combinación de controles e inflación fuera poco, debemos añadirle los efectos del control de cambio. Ante la fuerte caída de los ingresos petroleros en 2014, el gobierno empezó a racionar la asignación de divisas para las importaciones, las cuales se hundieron 16% ese año. En 2015 y 2016, el FMI estima que las importaciones se han desplomado 22% y 30%, respectivamente. Este racionamiento de divisas no solo ha reducido directamente la oferta de bienes y servicios importados sino que también ha afectado a las empresas domésticas que necesitan insumos importados para producir, que son una buena fracción.

Finalmente, nuestro análisis contrasta con el discurso del gobierno que ha culpado al sector empresarial (la mal llamada “burguesía parasitaria”) de la crisis. Según la retórica gubernamental la “Guerra Económica” librada por empresarios y comerciantes está detrás tanto de la escasez como de la alta inflación. Por un lado, el gobierno culpa a los empresarios de producir poco y acaparar para generar escasez. Por otro lado, según la narrativa oficial, la inflación es culpa de las prácticas especulativas de empresarios y comerciantes para generar ganancias extraordinarias a costa de los trabajadores. Esto coincide con la Ley de Precios Justos de 2014 y 2015 que profundiza el control de precios y busca regular las ganancias.

Para una completa descripción de la narrativa oficialista de la Guerra Económica, merece la pena leer, si no tiene nada que hacer, el panfleto “22 claves para entender y combatir la guerra económica” publicado por el ex ministro de Economía Luis Salas (ver aquí). Lo que está ahí escrito se cae por su propio peso.

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