La reducción de los subsidios y sus efectos en la pobreza y la distribución del ingreso en Argentina

Darío Rossignolo[1]

A lo largo de la última década, Argentina ha llevado a cabo políticas expansivas cuyo principal efecto ha resultado en la reducción de las desigualdad existente en los ingresos de mercado. Entre otros programas, el Sistema Integrado Previsional Argentino y Movilidad Jubilatoria (SIPA), un incremento periódico de las pensiones definido por ley; y la “moratoria previsional” (un programa de retiro anticipado conjuntamente con una moratoria para aquellos que no hubieran cumplimentado el mínimo de 30 años de contribuciones al sistema previsional) han sido implementados. Adicionalmente, la creación de un programa universal, la Asignación Universal por Hijo (AUH), extendió los beneficios que reciben los trabajadores formales basados en el número de hijos a quienes se encuentran en el sector informal y a los desocupados.

Del lado de los impuestos, el incremento de la participación en la recaudación del impuesto a la Renta de Personas Físicas, debido principalmente al no ajuste de mínimos y escalas en relación con la inflación, el impuesto a la Renta Societaria, a partir del no ajuste inflacionario de los balances de las sociedades de capital, la introducción de los Derechos de Exportación, con el fin de captar las ganancias extraordinarias por el aumento de los precios internacionales de las commodities, y la reestatización del sistema previsional han sido los factores que han permitido financiar, principalmente en la primera parte de la década, las mencionadas políticas expansivas. En la segunda parte, entretanto, el impuesto inflacionario reemplazó en buena parte la fuente de financiamiento tributaria.

El gasto público creció a valores cercanos al 45% del PIB en 2014 en el consolidado nacional y provincial, mientras que la presión tributaria trepó al 32% del PIB en 2014, uno de los más altos valores históricos. Lo mencionado previamente llevó al déficit fiscal a valores sin precedentes en la historia reciente (2.5% del PIB en 2014 en el nivel nacional; para 2015 los pronósticos más conservadores estiman que sería de al menos el doble, de acuerdo a las diferentes metodologías de estimación). Adicionalmente, el crecimiento del PIB se ha estancado (-2.5% en 2014; las estadísticas oficiales para 2015 consideraron un crecimiento de 2.3%).

El proyecto Compromiso con la equidad (Commitment to Equity Institute, Tulane University, Nueva Orleans, EEUU) o CEQ, liderado a escala internacional por Nora Lustig, ha avanzado en la armonización y coordinación en el cálculo de los efectos sobre la pobreza y la desigualdad de las diferentes dimensiones en las cuales el sector público interviene en la economía con los objetivos de reducción de las disparidades mencionadas.

Así, el cálculo de los efectos de las diferentes participaciones del sector público parten de considerar el Ingreso de Mercado, como la remuneración bruta de factores de producción, como el ingreso de base a partir del cual las mencionadas políticas operan. En este contexto, debido a la importancia cuantitativa de las pensiones contributivas en los países de la región, sobre todo en el caso de los individuos de menores ingresos, se considera alternativamente a las jubilaciones como parte del Ingreso de Mercado. La detracción de los impuestos directos y aportes previsionales lleva al Ingreso Neto de Mercado, y la adición de las transferencias monetarias directas conforman el Ingreso Disponible. Sumando los subsidios y restando los impuestos indirectos se arriba al Ingreso Consumible; para constituir el Ingreso Final deben incorporarse las transferencias en especie (salud, educación).

La Tabla 1 presenta los resultados de la aplicación de la metodología del CEQ (Lustig y Higgins, 2013) al caso argentino, que dio como resultados los que se describen a continuación, a partir de los cálculos de Rossignolo (2016)[2]. El análisis fue llevado a cabo sobre la Encuesta de Gastos de los Hogares oficial 2012-2013 (siguiendo la metodología convencional en América Latina, aquí las pensiones no se consideraron parte del ingreso de mercado, sino como transferencias[3]). Los resultados muestran que el índice de Gini del ingreso de mercado es mayor que el del ingreso neto de mercado, indicando que los impuestos directos reducen la desigualdad.

En relación con la pobreza, el efecto es inverso; una reducción en el ingreso debida a la imposición directa causa que un número más elevado de hogares caigan por debajo de la línea de pobreza. Cuando se incluyen las transferencias directas con el fin de constituir el ingreso disponible, la reducción en la desigualdad y la pobreza son evidentes; el índice de Gini del ingreso disponible se reduce en alrededor del 35% y la pobreza extrema cayó un 78%.

El ingreso consumible incluye el efecto neto de impuestos indirectos y subsidios económicos. El elevado impacto de estos últimos más que compensa el efecto desigualador de los impuestos indirectos y por ende reducen la desigualdad; sin embargo, la pobreza crece porque los impuestos indirectos recaen más fuertemente en los consumos de los individuos de ingresos bajos. La disminución en la pobreza y la desigualdad es adicionalmente impulsada por el gasto público en salud y educación, los que tienen un efecto importante en la disminución de la desigualdad, lo que puede apreciarse al calcular el índice de Gini del ingreso final: con respecto al ingreso de mercado, el Gini decrece en 51% en el caso base.

Tabla 1

Gini y Headcount Index para diferentes conceptos de ingreso – Argentina 2012

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Fuente: Rossignolo (2016).

Como puede apreciarse, el impacto de las políticas públicas en términos de reducción de disparidades ha sido marcado. Sin embargo, varias cuestiones importantes deben tenerse en cuenta. Del lado del gasto público, pese a que la incorporación de mayores transferencias monetarias ha implicado un cambio de relevancia en su composición, los subsidios a los sectores económicos se han incrementado, de 2,2% en 2003 a 6,4% del PBI en 2014 y han llevado al establecimiento de brechas significativas en relación con los costos de provisión, lo cual los aleja de criterios de eficiencia.

En efecto, los subsidios económicos no sólo han constituido una explicación significativa del déficit presupuestario, sino que además no han cumplido los propósitos para los cuales, según las autoridades, habían sido constituidos. El objetivo anunciado de “impulsar el mercado interno”, potenciando la generación energética a través de un “acelerador de la inversión” queda desmentido al observar los datos de crecimiento de demanda y oferta de energía eléctrica (la demanda máxima mensual creció alrededor de un 70% entre 2002 y 2014, mientras que la potencia instalada se incrementó en el orden del 25% entre los mismos períodos, según información de la Secretaría de Energía), generando que la duración promedio de las interrupciones en el servicio se incrementaran alrededor de un 300% en promedio,  y al comparar la evolución de la participación de la industria en el PBI (entre 1993 y 2002 promedió un 16,9%, mientras que entre 2003 y 2013 fue de 16,2%, según el PBI ARKLEMS).

En lo que respecta al consumo doméstico de gas es a partir de 2011 el año en el que el consumo doméstico de gas natural superó a su producción (la producción cayó alrededor de un 30% entre 2004 y 2014) hasta llegar a 2015 a un déficit de alrededor de 3.000 millones de dólares (informe Petróleo y Gas, KPMG, 2016), en un contexto en el que aproximadamente el 40% de la población no accede al gas de red.

Lo anteriormente expresado se vio favorecido por una política tarifaria que apuntaba a beneficiar a la región geográfica de mayor capacidad contributiva (la zona central del país tenía tarifas entre seis y siete veces inferiores a las del interior), y que aún con el incremento anunciado a principios de 2016 cubrían alrededor del 30% del costo de provisión en el caso de la energía eléctrica, y del 70% para el gas, y continúa evidenciando valores sensiblemente inferiores a los de la región.

La comentada distorsión de precios relativos generó, en los presupuestos de las familias, una reasignación en la composición del gasto, dado que las tarifas bajas permitieron el incremento del consumo de estos bienes. Si se asumiera, por ejemplo, que el precio de los demás bienes demandados por las familias fuera cercano al costo marginal, al tener la energía y el transporte precios muy inferiores a los costos de producción esto incentiva su uso excesivo e ineficiente en relación con su nivel óptimo.

Gráfico 1

Coeficientes de concentración de los gastos en sectores económicos

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Fuente: Rossignolo (2016).

Pero adicionalmente, los mencionados subsidios llevan a incurrir en errores de inclusión al cubrir a sectores que no necesitan el beneficio. El gasto en estos sectores, si bien progresivo, se encuentra cuantitativamente más concentrado en los sectores de ingresos más altos en relación con los de ingresos más bajos  (el 20% más pobre recibe alrededor del 12% del gasto, mientras que el 20% más rico concentra el 35% de los beneficios). El gráfico 1 muestra los coeficientes de concentración de los subsidios a los sectores económicos, como puede verse, los valores positivos permiten ver que los mismos son progresivos en términos relativos pero no absolutos (es decir, son “pro-ricos”).

En consecuencia, en lo que concierne al gasto público, el énfasis en la equidad debería incluir una reducción de los subsidios, focalizando su alcance a los sectores que más los necesitan. Consecuentemente, partiendo del análisis anterior se llevó a cabo una simulación, en un contexto de equilibrio parcial, que consistió en mantener los subsidios para los tramos de consumo de energía eléctrica más bajos, mientras que para el gas los subsidios en las tarifas fueron reducidos a la mitad (a valores de 2012), focalizándolos en los perceptores de la AUH (“tarifa social”). El total de transferencias para mantener las tarifas bajas sería de esta manera reducido en un 66% para electricidad, gas y tarifas aéreas.

El resultado de esta simulación determina que estos subsidios se vuelvan más progresivos; a partir de un coeficiente de concentración de 0.3130 en el caso base, la focalización convierte a estos gastos en progresivos en términos absolutos, con un coeficiente de -0.5053. La desigualdad disminuye, dado que el Gini del ingreso final es menor que el del caso base (Tabla 1), mientras que la pobreza se incrementa ligeramente debido al fuerte peso relativo de la caída en el monto de los subsidios (1.9% del PIB).

Tabla 2

Gini y Headcount Index para diferentes conceptos de ingreso – Simulación I

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Fuente: cálculos propios con base en ENGHo 2012-2013.

Dado que la pobreza se incrementa ligeramente, es interesante analizar la movilidad de los ingresos. En la Tabla 3 puede verse la matriz de movilidad de ingresos, construida comparando las proporciones de población que, a partir de la acción del sector público, asciende en los tramos de pobreza al pagar impuestos y recibir subsidios. La misma muestra las diferencias entre los porcentajes de población en cada tramo para el caso base y para el caso de la quita de subsidios.

La tabla debe leerse horizontalmente. Por ejemplo, considerando el tramo de población más pobre según el ingreso de mercado, la quita de subsidios hace que alrededor de un 1% del total de personas que habían logrado ascender en la escala a los tramos menos pobres, ahora no puedan hacerlo, quedando en el tramo intermedio, de U$S 4 a U$S 10 (es decir que la quita de subsidios los hace caer en la escala de pobreza). Esta caída se verifica en varios de los tramos; por ejemplo, de aquellos que con subsidios ascendían desde el segundo tramo de pobreza por ingreso de mercado (U$S 1.25 a U$S 4) al tramo de U$S 10 a U$S 50, hay una disminución de 2.23%[4].

Tabla 3

Matriz de movilidad de ingresos por tramo de pobreza según U$S diarios

Diferencias entre el caso inicial y el caso de quita de subsidios

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Fuente: elaboración propia con base en Rossignolo (2016) y ENGHo 2012-2013.

¿Puede realizarse alguna política compensatoria? Existen formas de proteger a los sectores afectados con transferencias monetarias, baja del IVA, tarifas sociales, etc. El uso de la emisión monetaria como mecanismo de financiamiento llevó a que la inflación se haya estabilizado en valores anuales superiores en el orden del 30 a 35% anual con el consecuente efecto sobre los niveles de pobreza. La inflación modera el efecto de las mencionadas transferencias monetarias, tanto en términos de su impacto en la pobreza y la desigualdad como en relación con el alcance macroeconómico del potencial efecto expansivo que impactaría en el consumo.

Poe el lado de los impuestos, el IVA constituye la fuente de recursos tributarios más elevada (alrededor del 7% del PIB) pero sus efectos en la distribución del ingreso son conocidos: como el IVA recae sobre los bienes de consumo, afecta de manera más marcada a aquéllos que gastan una mayor proporción de sus ingresos en consumo, con lo cual es un impuesto regresivo.

En consecuencia, el objetivo es el de llevar adelante políticas públicas que reduzcan el déficit sin afectar, o en lo posible mejorar, la distribución de la renta a la vez de reducir la pobreza. El fortalecimiento de los programas de transferencias monetarias aparece como imprescindible, mientras que en relación con los impuestos, una disminución o eliminación del IVA en los alimentos de la canasta básica, restringiendo su alcance a los perceptores de programas de transferencia monetaria, disminuiría su característica regresiva.

Se realizaron en consecuencia dos simulaciones adicionales. El segundo ejercicio consistió en incrementar las transferencias monetarias; en particular, la Asignación Universal por Hijo se incrementó en un 100% en relación con los valores de 2012 y su alcance fue expandido para incluir a aquellos originalmente excluidos por ley (por ejemplo, los contribuyentes del Monotributo), lo que conlleva un costo fiscal de 0.7% del PIB. Los resultados se muestran en la Tabla 4. En este caso la pobreza cae fuertemente considerando el ingreso consumible, y la caída es mayor que la del caso base (ver Tabla 1).[5]

Tabla 4

Gini y Headcount Index para diferentes conceptos de ingreso – Simulación II

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Fuente: cálculos propios con base en ENGHo 2012-2013.

La tercera alternativa consistió en eliminar el IVA de los componentes de la canasta básica alimentaria (discriminando por producto) para los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo. Los resultados se muestran en la Tabla 5. Esta focalización del IVA hace que esté más concentrado (el coeficiente de concentración crece de 0.3147 a 0.3260), y consecuentemente menos regresivo, con un costo fiscal de alrededor de 0.1% del PIB; esta alternativa reduce el la pobreza medida en términos del ingreso consumible comparada con el caso base (Tabla 1).

Tabla 5

Gini y Headcount Index para diferentes conceptos de ingreso – Simulación III

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Fuente: cálculos propios con base en ENGHo 2012-2013.

Consecuentemente, aunque los resultados son ligeramente diferentes, las alternativas podrían ser efectivas en reducir la pobreza y la desigualdad. El Gráfico 2 compara los resultados en términos de desigualdad y variación de la pobreza ($2.5 PPP). La mayor reducción en la pobreza ocurre con el incremento y la extensión de la Asignación Universal por Hijo, mientras que la reducción en el IVA disminuye más la pobreza que la focalización de los subsidios. En relación con la desigualdad, el bajo impacto presupuestario de la reducción del IVA amortigua su impacto en la reducción de la desigualdad, sin embargo el índice de Gini es más bajo que el caso inicial. En conclusión, considerando los tres impactos en conjunto, tanto la desigualdad como la pobreza podrían reducirse, aún con una reducción del déficit fiscal.

Gráfico 2

Cambio en la desigualdad y reducción de la pobreza bajo diferentes alterativas

a.Indice de Gini                                                                                  b. Cambio en la pobreza U$S2.5 PPP

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Fuente: elaboración propia con base en Rossignolo (2016) y ENGHo 2012-2013.

Una reducción de los subsidios implica un aumento de las tarifas que lleva a una reasignación de los gastos de las familias, las que deben ahora destinar más recursos al gasto en estos bienes, debiendo tener que ajustar el consumo de los demás. En consecuencia debe tenerse en cuenta el efecto de “equilibrio general”. El aumento de tarifas (junto con el incremento del tipo de cambio), traspasado a los precios de los bienes, implica caída de salarios reales afectando la demanda agregada, y aumento de la pobreza. Pero también se generaría una retracción de la producción, dado que se encarecen los costos para las empresas. Aquí son relevantes los rezagos con los que las medidas compensatorias llegan a las familias. Si las mismas tuvieran impacto inmediato, esto ayudaría a sostener la demanda, y moderar el crecimiento de la pobreza y la desigualdad.

Referencias

Gasparini, L. & Cruces, G. (2009): “Desigualdad en Argentina. Una revisión de la evidencia empírica”. Desarrollo Económico N°192 y N°193, Volúmenes 48 y 49, enero-marzo y abril-junio 2009

Gasparini, L. & Lustig, N. (2011): “The rise and fall of income inequality in Latin America”, Handbook of Latin American Economics, Chapter 28. Oxford University Press.

Gómez Sabaini, J. C.; Harriague, M. & Rossignolo, D. (2013): “Argentina. La situación fiscal y los efectos en la distribución del ingreso”, Desarrollo Económico, Vol 52, Nro. 207-208 (October 2012-March 2013)

Lustig, N. & Higgins, S. (2013): “Commitment to Equity Assessment (CEQ): Estimating the Incidence of Social Spending, Subsidies and Taxes Handbook” CEQ Working Paper No. 1, Center for Inter-American Policy and Research and Department of Economics, Tulane University and Inter-American Dialogue, September.

Lustig, N. & Higgins, S. (2013): “Measuring Impoverishment: An Overlooked Dimension of Fiscal Incidence,” CEQ Working Paper No. 14

Rossignolo, D. (2016): “Taxes, Expenditures, Poverty and Income Distribution in Argentina” CEQ Working Paper 45

[1] Doctor en Economía Universidad de la Plata y profesor Universidad de Buenos Aires. Research Associate, Commitment to Equity Institute, Tulane University y consultor organismos internacionales. Email: darossignolo@gmail.com. El autor desea agradecer los valiosos comentarios de Nora Lustig.

[2] Rossignolo, D. (2016): “Taxes, Expenditures, Poverty and Income Distribution in Argentina” CEQ WP 45

[3] La inclusión de las pensiones como parte del Ingreso de Mercado da cuenta de un efecto redistributivo menor, pero ciertamente también importante, de la intervención pública. Los resultados pueden solicitarse al autor.

[4] Pero como también puede apreciarse, la focalización de los subsidios puede reducir la desigualdad e incrementar la proporción de personas de ingresos más bajos que permanecen en los mismos niveles de pobreza

[5] La pobreza y la desigualdad son superiores que en el caso inicial porque en la construcción de los diferentes conceptos de ingreso, y debido a la información existente en la encuesta, las transferencias privadas se reducen cuando las transferencias públicas se incrementan.