Pensiones y sostenibilidad fiscal

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Las múltiples y legítimas demandas ciudadanas ponen presión a las arcas fiscales en todas las democracias del mundo. Ello genera dos sesgos en la política fiscal: hacia déficits crecientes medidos como proporción del PIB, y hacia gastar de inmediato ingresos que solo se percibirán temporalmente.

Los problemas de sostenibilidad fiscal asociados a estos sesgos implican riesgos reales para la economía: aumentan el costo del financiamiento y la capacidad de crecer. Los ajustes posteriores necesarios son costosos no solo para la actividad económica, sino, sobre todo, para el bienestar de la ciudadanía.

Como la coordinación que se requiere para priorizar esas demandas suele ser difícil de conseguir, los países han crecientemente adoptado reglas fiscales que ayudan a los gobiernos a imprimir una mirada de largo plazo al conjunto de políticas que implementan. Alrededor de 90 países en el mundo han adoptado reglas que restringen el manejo que las autoridades tienen sobre el déficit, el gasto y/o el nivel de endeudamiento fiscal.

La regla fiscal chilena, que actúa en conjunto con las metas de inflación del Banco Central y la flexibilidad cambiaria, ha permitido estabilizar la economía y sostener los compromisos de gasto a pesar de los ciclos de la actividad. Su valor radica en la credibilidad que otorga, en seguirla a pesar de que resulte incómoda en el corto plazo, porque lo que se pierde al desviarse es mucho mayor.

¿Cómo se han financiado los beneficios de las reformas que se han implementado en las últimas décadas, dado este marco de responsabilidad fiscal?

El Seguro de Cesantía, creado el año 2002, ha sido primordialmente financiado sobre la base de cuentas individuales, complementadas con un Fondo Solidario al que contribuyen principalmente los empleadores en proporción al salario imponible hasta un tope.

Por su parte, el programa AUGE, que desde el 2006 garantiza un conjunto de beneficios en salud tanto a los afiliados de Fonasa como de isapres, se financió con un alza del IVA -un impuesto regresivo-.

La reforma de pensiones del 2008, que creó el Pilar Solidario, se financió gracias al boom en el precio del cobre. En vez de gastar esos recursos fiscales extraordinarios inmediatamente, recursos que luego probaron ser transitorios, se creó un fondo de reserva que permite asegurar el financiamiento de los beneficios hacia el largo plazo.

Finalmente, los distintos componentes de la reforma educacional se financiarán gracias a los cambios tributarios legislados en 2014.

La nueva reforma al sistema de pensiones que se discute hoy significa comprometer montos relevantes de recursos de manera permanente. ¿Cómo financiarla si el boom del precio del cobre parece haberse acabado y si no es económicamente deseable ni políticamente factible realizar una nueva reforma tributaria de envergadura en el mediano plazo?

La propuesta del Gobierno de crear una cotización del empleador que pueda financiar tanto ahorros individuales como colectivos que provean seguros de manera intra e intergeneracional se parece en buena medida a la solución que se adoptó para el Seguro de Cesantía.

En el diseño del Seguro, todos los cotizantes aportan al Fondo Solidario sobre la base de su salario con un tope. Los beneficios se entregan a quienes hayan aportado y cumplan ciertas condiciones, y guardan proporción con lo que se aporta, aunque no de manera estricta, pues hay pagos mínimos y máximos, de modo de proteger tanto los incentivos como la progresividad del sistema.

Asimismo, los trabajadores se afiliaron de manera gradual, pues se obligó a cotizar solo a quienes iban firmando contratos laborales nuevos. De este modo, se suavizó el impacto del nuevo costo sobre el mercado laboral.

Para la reforma previsional, el Gobierno ha invitado a discutir sobre cómo utilizar los recursos que se recauden sobre la base de la nueva cotización del empleador. Como siempre, ningún extremo es perfecto.

Por un lado, en todos los casos hay un componente de impuesto asociado a elevar el costo del empleo, incluso si todo se deposita en las cuentas individuales. El ahorro individual obliga a los trabajadores a sacrificar una fracción de su salario actual a cambio de un beneficio incierto que se recibirá en un futuro lejano. Un trabajo de Alejandra Cox y Sebastián Edwards publicado en el año 2002 estima que los trabajadores valoran sus contribuciones en aproximadamente la mitad. El resto es un impuesto. Por algo hay que obligarnos a cotizar.

Por el otro, en ambos extremos hay que conseguir recursos adicionales. Si todo va a la cuenta individual, no quedan fondos para fortalecer el componente de seguro del sistema, y habría que obtenerlos de alguna parte. Si todo va a las pensiones actuales, entonces habrá que conseguir nuevos recursos más adelante, y solo se retrasaría el problema del financiamiento, pues, dada la evolución de nuestra demografía, el sistema acumularía déficits crecientes.

No existe un diseño ideal, pero una combinación intermedia tiene más posibilidades de entregar mayor seguridad a los trabajadores de manera fiscalmente sostenible, y a la vez proveer de incentivos. El desafío del debate actual es acordar este diseño intermedio que permita llegar a un grupo más amplio que el que hoy beneficia el Pilar Solidario, cuidando el ahorro agregado y los incentivos a emplearse formalmente.

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2 Comments

  1. En Chile, no hay revelación alguna de múltiples y legítimas demandas ciudadanas. No hay revelación porque los procesos existentes sólo permiten expresar peticiones (en cualquiera de los tres primeros significados de la RAE), algunos referidas al cumplimiento de obligaciones legales por parte del gobierno o de colectivos privados. Esos procesos recurren a la voz, sea en peticiones escritas o en gritos durante manifestaciones callejeras (o en exigencias durante ataques criminales contra personas y propiedades en el sur de Chile por parte de grupos que dicen representar a los mapuches). Sí, muchos grupos peticionan, pero son una parte de la ciudadanía, nunca una mayoría. Más importante, sus peticiones no son demandas en el sentido del término en el análisis económico porque los peticionantes dejan explícita o implícitamente claro que no están dispuestos a sacrificar algo a cambio de lo pedido. Un economista nunca habla de demanda si no está claro el costo que el demandante está dispuesto a pagar por lo que desea. Me recuerdo la primera clase de economía —casi 60 años atrás— cuando el profesor explicó la idea y no queríamos aceptarla alegando implícitamente que todavía no éramos adultos. Por eso, me cae mal la condescendencia de Andrea —una economista con excelente reputación— por los grupos peticionantes que hoy tienen a mal traer a la Sra. Bachelet.

    Dice luego Andrea en su primer párrafo que esas demandas ponen presión a las arcas fiscales. No. En Chile no hay democracia directa, sí una indirecta, una con pretensión de ser representativa de las preferencias de los electores entre los escasos candidatos a dedicarse a la política. El electorado no elige políticas públicas. Elige personas para ocupar cargos que, entre cosas, tienen que decidir sobre impuestos y gastos, ojalá cumpliendo con las normas constitucionales y legales vigentes. La Sra. Bachelet con los diputados y senadores, incluyendo los de la oposición, son los objetivos de los peticionantes —a ellos dirigen sus peticiones sabiendo que su único medio de presión es que pierdan sus cargos en la próxima elección (en Chile la probabilidad de que el titular de uno de esos cargos lo deje antes del término de su mandato es casi cero). La Sra. Bachelet junto a diputados y senadores tendrán que decidir qué hacer con esas peticiones y sus respuestas son difíciles de anticipar porque hoy Chile vuelve a enfrentar una situación económica difícil. Y es difícil no porque el precio del cobre sea bajo históricamente sino porque la economía pública se ajustó a vivir de los ingresos altos generados por el cobre y estos ingresos han caído algo pero más importante ya han sido comprometidos en varios programas “sociales” con mucho impacto mediático pero poco impacto sobre la pobreza y casi cero impacto sobre la calidad de los servicios públicos que más podrían beneficiar a la población de ingresos medios y bajos. Hoy ningún político tiene el coraje de terminar alguno de esos programas. Peor, parte del mayor ingreso fiscal entre 2005 y 2013 se ahorró en el fondo soberano FEES y ahora hay resistencia a cambiar su estatuto para usarlo para otros propósitos porque sería señal de dificultades financieras a pesar de las reformas que prometieron buenos aumentos en la recaudación impositiva (sobre FEES ver http://www.hacienda.cl/fondos-soberanos.html ). Sí, las finanzas públicas de Chile hoy requieren un análisis profundo del gasto para cambiar radicalmente su composición y también de los impuestos para eliminar el alto costo social del nuevo sistema, pero no se hará ni este año ni nunca porque la democracia chilena “ha envejecido” y nadie cederá su tajada de la Hacienda Pública.

    En relación a las pensiones, la petición callejera de reformar el sistema vigente es una nueva amenaza a la estabilidad económica porque no se puede compensar lo que antes no se ahorró para la vejez. Más allá de las exigencias de algunos de que el Estado se “apropie” de los fondos privados del sistema vigente, las pretensiones de pensiones básicas del pilar solidario mayores que los bajos niveles actuales serán difíciles de satisfacer (ver, p.ej. http://www.elmercurio.com/blogs/2016/09/06/44823/Mejorar-sustentablemente-las-pensiones-ahora-y-en-el-futuro.aspx ) e inmediatamente plantea un gran dilema al gobierno porque su promesa de la gratuidad de la educación universitaria requerirá pronto un mayor gasto que todavía no tiene justificación seria. Sí, en lugar de condescendencia por todos los grupos peticionantes, Andrea debería apuntar a los dilemas que ya está enfrentando el gobierno.

    • Después de escribir mi comentario anterior, leo que Don Boudreaux ayer publicó en su blog un post cuyos tres primeros párrafos dicen

      No law or legislation prevents businesses from demanding, as a term of their selling outputs to consumers, that consumers continue to patronize these same businesses for a minimum number of years – or, indeed, until death (or bankruptcy) do them part.  No law or legislation prevents workers from demanding, as a term of their agreeing to work for employers, that employers continue to employ these same workers for a minimum number of years – or, indeed, until death (or bankruptcy) do them part.

      Of course, for, say, General Motors to persuade buyers to agree to this contract term, it will have to offer to sell its cars, trucks, and vans at exceptionally low prices.  Buyers will not bind themselves in this way in exchange for nothing.  And for auto-workers to persuade General Motors to agree to this contract term, they will have to offer to work at exceptionally low wages.  General Motors will not bind itself in this way in exchange for nothing.

      And yet, we see very few contract terms of this sort.  The most plausible reason we see so few such terms is that the costs to buyers of so contractually binding themselves to patronize sellers long into the future are greater than the benefits of any price concessions that sellers are willing to offer in exchange for such a contractual commitment from buyers.  Put differently, the benefits to sellers of securing such long-term commitments from buyers are not worth, to sellers, the amounts that it would cost sellers to secure such commitments from buyers.

      ver http://cafehayek.com/2016/09/41374.html .

      Conviene leer la totalidad del post referido a la protección de intereses porque a mi juicio recuerda qué está en juego cada vez que hablamos de proteger algunos intereses, sea en el tipo de situaciones referidas por Don o en el tipo de situaciones “sociales” a que se refiere Andrea en su post. Sí, también para dejar eso bien claro quizás sea bueno recordar situaciones familiares en que los padres deben decidir sobre proteger intereses personales de sus hijos mayores de edad: ¿qué precio están dispuestos a pagar los hijos por una renta vitalicia o por un seguro catastrófico de sus padres? ¿cuánto están los padres dispuestos a regalar? ¿cómo se pueden hacer cumplir las promesas no escritas y las promesas “implícitas”? En principio preguntas que la teoría económica de contratos puede abordar (a propósito celebro que AEA diera este año el premio JBClark a Yuliy Sannikov), pero bien sabemos que su ayuda —para diagnosticar o recetar— es limitada cuando nos alejamos de situaciones racionales puras, sea debido a emociones o amenazas de violencia. Por cierto, en política —mucho más en regímenes democráticos— grupos de interés peticionan “protecciones para sus necesidades urgentes” explotando emociones y recurriendo a amenazas y por lo tanto los economistas estamos poco preparados para explicar los fracasos de los gobiernos y peor para tomarlos en cuenta al momento de escribir recetas.

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