Gobierno dividido

Por primera vez en nuestra accidentada historia republicana, un presidente electo asume el gobierno, marcando cuatro sucesiones democrA?ticas ininterrumpidas. Estamos frente a un evento que refleja la enorme madurez alcanzada por nuestro sistema polA�tico luego del quiebre autoritario de la dA�cada antepasada;A� pero tambiA�n frente al inicio de un periodo de potenciales tensiones y enfrentamientos institucionales.A� El A�xito de este gobierno dependerA? en buena medida de cA?mo aborde la nueva administraciA?n de Pedro Pablo Kuczynski estos complejos y urgentes desafA�os.

A diferencia de sus predecesores que gestionaron a�?gobiernos unificadosa�? y tuvieron la ventaja de controlar de forma directa o a travA�s de coaliciones el legislativo, a PPK le corresponderA? administrar un a�?gobierno divididoa�?, a partir de la contraposiciA?n de dos poderes del Estado controlados por agrupaciones polA�ticas distintas y enfrentadas.

MA?s que constituir un resultado inevitable del rA�gimen presidencialista vigente, esta situaciA?n se desprende directamente de las reglas electorales, las mismas que permitieron transformar la pluralidad electoral alcanzada por Fuerza Popular (un tercio del padrA?n electoral) en abrumadora mayorA�a congresal (73 de 130 representantes).

Si a ello se aA�ade el hecho de que el fujimorismo ha sumado a su primera mesa directiva la participaciA?n de la cuarta y quinta fuerza polA�tica (APP y Apra) estamos frente a una situaciA?n inA�dita de control calificado del Congreso.A� De esta forma, la oposiciA?n tendrA�a suficientes votos (2/3 de los curules) para aprobar modificaciones constitucionales, elegir al defensor del pueblo, y hacer lo propio con los miembros del Tribunal Constitucional.A� Nunca antes un presidente habA�a tenido que convivir con un alineamiento tan marcadamente adverso en su relacionamiento con el segundo poder del Estado.

Algunos antecedentes

Esta configuraciA?n de fuerzas del ejecutivo y legislativo, y su potencial implA�cito para la parA?lisis y confrontaciA?n,A� nos remiten al debate acerca del carA?cter supuestamente inestable de los regA�menes presidencialistas como el peruano.A� Estos diseA�os institucionales, adoptados en AmA�rica Latina y en buena parte de las nuevas democracias surgidas despuA�s de la tercera oleada democratizadora de los aA�os 70, han sido modelados en funciA?n de la arquitectura institucional norteamericana, mA?s preocupada por instituir sistemas de pesos y contrapesos,A� a fin de evitar la concentraciA?n y abuso de poder por parte del ejecutivo.

A inicio de la dA�cada de los 90, el politA?logo Juan Linz, desarrollA? un anA?lisis amplio de los riesgos y peligros de los regA�menes presidencialistas y sus implicancias para la estabilidad de las democracias incipientes, que habA�an preferido adoptar ese esquema antes que el modelo parlamentario. A�A�Con posterioridad, muchos otros acadA�micos se sumaron a la discusiA?n y distintas investigaciones arrojaron mA?s luces sobre los principales problemas del presidencialismo, poniendo de relieve su mayor fragilidad y menor longevidad. A partir de la revisiA?n cuidadosa de series estadA�sticas, Przeworski et al. mostraron que las democracias presidencialistas son tres veces mA?s proclives que las parlamentarias a experimentar rupturas institucionales, conclusiA?n refrendada por varios estudios posteriores.

Son varios los problemas del presidencialismo.A� Uno de los mA?s importantes tiene que ver con el hecho de que el mandatario puede ser electo con una minorA�a de los votos, situaciA?n que puede desembocar en un dA�ficit de legitimidad (algo que se busca resolver a travA�s del uso de la segunda vuelta o ballotage).A� Como Arturo Valenzuela ha seA�alado, los sistemas presidencialistas tienden a generar a�?dobles minorA�asa�?: ejecutivos apoyados por una pluralidad del electorado, que apenas alcanzan minorA�as parlamentarias.A� El caso de nuestras elecciones mA?s recientes ilustra muy bien el A?ltimo punto.

Otro de los desafA�os del presidencialismo pasa por la inflexibilidad del sistema para remover al mandatario electo por un periodo de tiempo fijo, independientemente del nivel de respaldo que pueda alcanzar.A� Esto A?ltimo no ocurre con el Primer Ministro, fA?cilmente removible sin alterar la gobernabilidad en los sistemas parlamentarios.A� En estos A?ltimos casos, las mayorA�as congresales enfrentan incentivos poderosos para relevar a los lA�deres impopulares a fin de mantener su vigencia electoral.A� Ello ocurre sin que se precipiten crisis institucionales.

Finalmente, y a mi entender la situaciA?n mA?s complicada en el contexto peruano, cuando dos partidos distintos controlan el Ejecutivo y el Congreso, podemos estar ante un conflicto de legitimidad de difA�cil resoluciA?n.A� Frente a este tipo de enfrentamientos, la agenda del Ejecutivo puede quedar trabada por la activa oposiciA?n de la mayorA�a congresal, empeA�ada en impulsar una agenda distinta o mA?s preocupada por el minar al Presidente.A� De igual modo, la acciA?n legislativa congresal podrA�a verse frenada por los vetos ejercidos desde la presidencia.

Bajo esquemas presidencialistas, el sistema polA�tico no estA? equipado para resolver los impases institucionales que puedan surgir a partir del reclamo dual de legitimidad.A� En algunos casos las cortes y, especA�ficamente el Tribunal Constitucional, pueden entrar a dirimir, pero su injerencia se circunscribe a conflictos muy puntuales.A� En atenciA?n a esta circunstancia, varios analistas han alertado sobre las posibles consecuencias de esta dinA?mica de enfrentamiento en nuestro paA�s, usando como ejemplo los quiebres democrA?ticos del 68 y el 92 a��ambos en situaciones en las que el partido de gobierno mantenA�a una representaciA?n minoritaria en el Congreso y ambos estaban enfrentado en torno a la agenda legislativa.

Razones para el optimismo

Tomando en cuenta el desempeA�o de las democracias latinoamericanas desde la transiciA?n, la evidencia acumulada demuestra que los sistemas presidencialistas multipartidarios no tienen porque resultar especialmente inestables o disfuncionales (Pereira & Melo, 2012).A� Ciertamente, hemos tenido algunos casos de deslices autoritarios y otras rupturas del ordenamiento constitucional, asA� como la adopciA?n de prA?cticas iliberales de parte de presidentes democrA?ticamente electos.A� Sin embargo, el consenso general es que, a pesar de esos accidentes, vivimos en un continente democrA?tico (a excepciA?n de Cuba).

Los crA�ticos del presidencialismo se apresuraron a emitir sus juicios sobre las perspectivas inciertas de las democracias emergentes bajo este tipo de sistemas, asumiendo que estos inevitablemente desembocarA�an en entrampes y enfrentamientos inmanejables. A�En general, estos analistas no lograron anticipar la compleja y sutil dinA?mica de negociaciones y coaliciones entre distintos grupos partidarios que permitieron arribar a consensos y convivencias en las democracias presidencialistas, incluyendo aquA�llas donde la norma fue ver presidentes sin mayorA�as parlamentarias.

En el PerA?, desde nuestra mA?s reciente transiciA?n democrA?tica, ninguno de los partidos que ganaron las elecciones contaron con mayorA�as congresales absolutas, sin que por ello hallamos sufrido entrampes o bloqueos.A� Tanto Toledo como GarcA�a lograron negociar mayorA�as relativas, variables y temA?ticas.A� Durante el actual periodo de gobierno, Humala tampoco alcanzA? una mayorA�a de curules, pero logrA? una convivencia fluida con el legislativo, a pesar de haber perdido su bancada la condiciA?n de primera mayorA�a desde el 2014 por efecto de la defecciA?n de parte importante de sus congresistas.

Entrando a un terreno inexplorado

La situaciA?n actual que se inaugurA? este 28 de Julio plantea nuevos retos y nos lleva hacia un territorio inexplorado. No deja de resultar irA?nico que la A?ltima vez que un partido de gobierno alcanzA? la tercera minorA�a en el Congreso se dio durante el primer gobierno de Alberto Fujimori en 1990.A� Es igualmente interesante acotar que tampoco tengamos registros histA?ricos de un Ejecutivo que haya enfrentado a un partido opositor mayoritario en el legislativo. Este A?ltimo dato resulta vital y le confiere al arreglo actual la condiciA?n de un sistema cuasi a�?bipartidistaa�? (un solo partido en el gobierno y otro sin necesidad de coaliciones controlando el Congreso).

Curiosamente, el potencial de entrampamientos y enfrentamientos en una situaciA?n de a�?gobierno divididoa�? como la que enfrenta PPK se ve acentuado por la incorporaciA?n en nuestro sistema polA�tico de elementos de control propios de regA�menes parlamentarios. A�A�El primero de estos es el voto de investidura, que fuerza al Presidente del Consejo de Ministros a concurrir con el gabinete al Congreso para explicar y debatir la polA�tica general del gobierno, y someterse a su voto aprobatorio.A� De no obtenerlo, el gabinete en pleno deberA? renunciar.A� De igual manera, el Congreso puede interpelar a un ministro, para lo cual hacen falta apenas un tercio del nA?mero de representantes hA?biles.A� AsA� mismo, la ConstituciA?n PolA�tica establece la facultad congresal deA� censurar al Consejo de Ministros en pleno o cualquier ministro en particular.

Los mecanismos antes referidos tambiA�n incluyen el control parlamentario de las facultades extraordinarias que la ConstituciA?n le otorga al Ejecutivo.A� AsA�, el Congreso puede modificar o derogar los decretos de urgencia emitidos por el Presidente de la RepA?blica en materia econA?mica y financiera.A� Ocurre lo mismo con los decretos legislativos que el Presidente emita al amparo de las facultades extraordinarias que para tal fin le confiera el legislativo.A� Sobre este A?ltimo punto, estamos frente a un mecanismo de cooperaciA?n entre los dos poderes del Estado con una frondosa historia de utilizaciA?n (poco menos de 200 decretos legislativos emitidos por el ejecutivo desde el 2000).

En el pasado, tanto en situaciones de a�?gobierno mayoritarioa�? como frente a coaliciones legislativas opositoras (los A?ltimos dos aA�os de Humala), estos mecanismos de control parlamentario no han contribuido a exacerbar la conflictividad en las relaciones con el Ejecutivo. A�De hecho, no tenemos ningA?n gabinete cuya investidura haya sido rechazada por el parlamento, y solo contamos con dos votos de censura emitidos desde la transiciA?n democrA?tica mA?s reciente, el primero contra Fernando Rospigliosi durante el Gobierno del Presidente Toledo y el segundo contra la Premier Ana Jara durante el gobierno del Presidente Humala.

El rechazo de la investidura, el uso de la censura y las interpelaciones indiscriminadas podrA�an convertirse en moneda corriente de las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo en este nuevo entorno polA�tico.A� Pero inclusive en dicho escenario, hay limitaciones importantes que tienen que ver con las facultades que la propia ConstituciA?n PolA�tica pone en manos del Ejecutivo para protegerse de los excesos del Congreso.A� Me estoy refiriendo a la posibilidad que este A?ltimo retiene para disolver al Legislativo si dos de sus ministros o gabinetes son censurados.

Lo que nos espera

Felizmente, son varios los factores que en estas circunstancias pueden facilitar la gobernabilidad.A� El mA?s importante de ellos es la escasa distancia ideolA?gica que separa a PPK de FP, situaciA?n que facilita la articulaciA?n de acuerdos bA?sicos en torno a temas clave.A� No se trata A?nicamente de coincidencias programA?ticas generales, sino que los legisladores promedio de ambos grupos comparten posturas parecidas sobre temas vitales en materia de polA�ticas pA?blicas.A� De hecho, la cercanA�a se ve ilustrada por el hecho de que algunos de los congresistas mA?s prominentes incorporados a FP fueron parte de la bancada parlamentaria antecesora de PPK.

Ambos grupos polA�ticos se han pronunciado sobre la importancia de avanzar con un shock de infraestructura, aumentar la inversiA?n, desburocratizar el aparato pA?blico y fortalecer las capacidades locales.A� En la misma lA�nea, los dos han priorizado la lucha contra la inseguridad, proponiendo mejoras en las condiciones de trabajo de la PolicA�a y el endurecimiento de penas.A�A� AdemA?s, hay amplias coincidencias en lo que ataA�e al fortalecimiento de la ContralorA�a para promover el combate contra la corrupciA?n.A� Las coincidencias en los temas educativos tambiA�n son grandes.

El cA?lculo polA�tico, asimismo, abona en favor de la gobernabilidad. Para mantener su vigencia electoral, el fujimorismo no puede proyectar la imagen de ser un partido obstruccionista y cerrado a los acuerdos.A� Interpretar que tiene un mandato de sus electores para desempeA�arse como grupo cerradamente opositor resultarA�a equivoco.A� En el extremo, la intransigencia de FP podrA�a llevarla a asumir la corresponsabilidad frente a cualquier traspiA� en la gestiA?n de PPK. A�MA?s importante aA?n, cerrarse al diA?logo y asumir actitudes extremas no harA�a mA?s que reforzar en la percepciA?n pA?blica el legado autoritario del que FP necesita distanciarse, a fin de mantener vivas sus expectativas electorales.A� De hecho, muchos atribuyen el descalabro de FP la semana previa a las elecciones precisamente a la inhabilidad para controlar esos impulsos.

De otra parte, el A�xito de PPK en la negociaciA?n de su agenda legislativa con FP dependerA? en buena medida de la moneda de cambio que utilice en esas tratativas polA�ticas.A� AsA�, la posibilidad de destrabar y ejecutar importantes proyectos de infraestructura regional y local se puede convertir en una palanca importante para generar apoyo entre algunas facciones del fujimorismo.A� No olvidemos que apenas 23 de los 73 representantes de FP son militantes del partido, el mismo que tiene entre sus representantes congresales a importantes lA�deres de movimientos regionales.

En ese sentido, va a resultar difA�cil que con una bancada tan numerosa y diversa, el liderazgo de FP pueda mantener la disciplina que ha mostrado en el pasado, mA?s aA?n si fuese a asumir un papel de oposiciA?n cerrada.A� Si nos atenemos a lo que ha sido la experiencia polA�tica de las dos A?ltimas dA�cadas, la tradiciA?n de transfuguismo en el Legislativo podrA�a tambiA�n transformar dramA?ticamente la correlaciA?n de fuerzas al interior de este poder del Estado.

Conclusiones

Como consecuencia de los resultados del A?ltimo proceso electoral, durante el prA?ximo lustro el PerA? deberA? navegar por un territorio ignoto. Nunca como hoy habA�amos tenido un Presidente enfrentado a un Congreso controlado por un partido opositor, con la capacidad de forjar sA?per-mayorA�as.A� La existencia de mecanismos de control parlamentario que en el pasado no habA�an generado tensiones, en estas circunstancias podrA�an terminar exacerbando los conflictos entre ambos poderes del Estado.

No obstante, existen circunstancias mitigantes que podrA�an contribuir enormemente a diluir tensiones y fomentar la gobernabilidad.A� El mA?s importante de estos factores guarda relaciA?n con la cercanA�a ideolA?gica entre ambos grupos, lo que en principio debiera abonar en favor de un acuerdo bA?sico en torno a la agenda legislativa comA?n para el prA?ximo lustro.A� De igual modo, no podemos perder de vista que a fin de enfrentar exitosamente prA?ximos procesos electorales, FP deberA? tener especial cuidado en no aparecer como una agrupaciA?n polA�tica obstruccionista, so riesgo de hacerse co-responsable de los fracasos que pudieran imputA?rsele al gobierno.

En esta coyuntura, el principal desafA�o de PPK y su gobierno serA? el de tender puentes y tratar de refaccionar su daA�ada relaciA?n con FP.A� Solo asA� podrA? asegurar la gobernabilidad y avanzar en la agenda de reformas que el paA�s tanto necesita para retomar la senda del crecimiento acelerado.A� Si bien los primeros gestos del Presidente del Consejo de Ministros apuntan en la direcciA?n correcta, resta por verse cuA?l serA? la actitud del fujimorismo en el Congreso, si la del obstruccionismo o la de oposiciA?n constructiva.

 

caravans for sale in victoria caravan parks BibliografA�a

 

Jose FA�rnandez-Albertos y Victor Lapuente, a�?Doomed to Disagree?A� Party-voter discipline and policy gridlock under divided governmenta�?, Party Politics, 2009, Volume 17, pp. 801-822.

 

Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismo control polA�tico al Poder Ejecutivo.A� Milagros Campos (Lima: PUCP, 2014).

 

Jose Antonio Chibub, Zachary Elkins & Tom Ginsbug, a�?Latin American Presidentialism in Comparative Perspectivea�?, Texas Law Review, Vol 89, pp. 1706-1739.

 

The failure of Presidential Democracy.A� Edited by Juan Linz and Arturo ValenzuelaA� (WDC: John Hopkins University Press, 1994).

 

Marcus Andre Melo y Carlos Pereira, a�?The Surprising Success of Multiparty Presidentialisma�?, Journal of Democracy, Vol 23, July 2012, pp. 156-70.

 

Gabriel L. Negretto, a�?Minority Presidents and Democratic Performancea�?, Politics and Society, Vol 48, Fall 2006, pp.63-92.

 

Grigore Pop-Eleches & Graem B. Robertson, a�?Structural Conditions and Democratizationa�?, Journal of Democracy, Volume 26, July 2015, pp. 144-156.

 

Arturo Valenzuela, a�?Latin America: Presidentialism in Crisisa�?, Journal of Democracy, Volume 4, October 1993, pp. 2-16.