¿Están apuntando en la dirección correcta las políticas sociales en América Latina? Más allá de los programas de transferencias en efectivo condicionadas

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Por Santiago Levy. Publicada originalmente el 21 de mayo de 2015 en Brookings.

I. Introducción

Durante los últimos 15 años, los países de Latinoamérica (en adelante, LA o la región) han logrado, en términos generales, consensos sociales a favor de la estabilidad macroeconómica y han realizado una importante inversión en políticas e instituciones necesarias para dicha estabilidad. Desde la perspectiva de las décadas anteriores, es un logro muy importante.

En aproximadamente el mismo periodo, estos países han desarrollado nuevos programas para combatir la pobreza. A partir de 1995, una idea simple comenzó a desarrollarse en México y luego en Brasil: en lugar de transferir ingresos a los pobres a través de subsidios de precios, cupones para alimentos o distribución directa de productos alimenticios (leche, tortillas, pan, etc.) es mejor transferir ingresos directamente en dinero. No obstante, para garantizar que dichas transferencias no sean una necesidad permanente, deben estar condicionadas directamente a  inversiones en dichos hogares en su capital humano, en especial, su salud, nutrición y la educación de los niños. La apuesta es que jóvenes más sanos y educados ingresen al mercado laboral en mejores condiciones que sus predecesores, permitiéndoles percibir más ingresos mediante sus propios esfuerzos y, así, romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. En resumen, en lugar del antiguo razonamiento, “transferencias de ingresos hoy y transferencia de ingresos mañana”, el nuevo paradigma enfatiza “transferencias de ingresos hoy para facilitar la generación de mayores ingresos mañana”.

La mayor estabilidad macroeconómica y estos nuevos programas para la pobreza, más comúnmente conocidos como Programas de Transferencias en Efectivo Condicionadas (PTC), han contribuido a la reducción en la región de la proporción de hogares que viven en extrema pobreza y a la reducción de la desigualdad de los ingresos.  Otras fuerzas también han contribuido, como la expansión en la cobertura de educación primaria, agua potable y electricidad. Sin embargo, es la combinación de crecimiento más rápido y menor inflación asociada con la estabilidad macroeconómica, por un lado, y transferencias de ingresos más eficaces a los pobres a través de los PTC, por el otro, lo que ha significado que para la mayoría de los pobres de LA el presente sea mejor que el pasado e, igualmente importante, la promesa de que el futuro puede ser mejor que el presente es más creíble que en el pasado.

Argumento en este ensayo que los PTC, a pesar de sus notables aportes a la reducción de la pobreza en la región, no son suficientes para generar ganancias adicionales y duraderas en el bienestar social, y que algunas tendencias de las políticas sociales son preocupantes y que en realidad podrían estar actuando en contra de los intereses de largo plazo de los pobres.

Existe una falla profunda en la arquitectura general de la política social de la región, entendiendo por política social un conjunto más amplio de programas que los que transfieren ingresos a los pobres a través de los CCT. Esta falla es un obstáculo importante para seguir reduciendo la desigualdad y construir una red de seguridad social más eficaz que vaya más allá de los objetivos elementales de proveer a los hogares pobres de niveles mínimos de consumo y facilitar su inversión en nutrición y educación. De hecho, bajo la actual arquitectura, los gobiernos de la región se enfrentan a un dilema entre mayor productividad y crecimiento más rápido, por un lado, y aumento en el gasto social, por el otro. En el contexto de disputas más democráticas para alcanzar el poder político, los gobiernos se inclinarán hacia un mayor gasto social con el costo de un crecimiento más lento y, eventualmente, sustentabilidad fiscal de largo plazo. Mi opinión es que si se corrige esta falla –lo que no es un tema menor- los países de la región pueden dar un salto cualitativo hacia la reducción de la desigualdad, una mayor inclusión social y un crecimiento más rápido.

II. Dimensiones de la política social

Se deben distinguir dos dimensiones de la política social. La primera se relaciona con los objetivos de una política. Para los propósitos de este documento, distingo entre programas que proporcionan seguro social y programas que redistribuyen ingresos. El seguro social ayuda a los hogares a manejar eventos como pérdida del trabajo (seguro de desempleo), enfermedad (seguro de salud), accidente (seguro de invalidez) o pobreza en la vejez (jubilación). Los programas de seguro social abarcan a todos los hogares, independientemente de su nivel de ingresos, y su objetivo es proteger de diversos riesgos a dichos hogares. En la mayoría de los países de la OCDE, estos programas tienen una amplia cobertura, son un componente fundamental de la política social y absorben un porcentaje importante del gasto público. Por otro lado, los programas de redistribución de ingresos se enfocan en un subconjunto de hogares, generalmente los pobres, y su objetivo es aumentar el consumo en dichos hogares. En los países de la OCDE estos programas se presentan de distintas maneras (cupones para alimentos, impuestos negativos sobre la renta), pero tienen una cobertura menor que los programas de seguro social, y el costo que representan para la cartera pública es sustancialmente menor.

La segunda dimensión es el acceso. Desde los orígenes del seguro social en LA a mediados del siglo pasado, el acceso ha estado limitado a trabajadores con un trabajo asalariado (una herencia de los primeros programas de seguro social de Bismarck en Alemania a fines del siglo 19). La razón es que estos programas son pagados por las empresas con aportes basados en los salarios de los trabajadores. Sin embargo, muchos trabajadores no tienen un trabajo asalariado, porque trabajan por cuenta propia; otros son empleados en empresas que evaden estas contribuciones.

Como resultado, muchos trabajadores (que se conocen como trabajadores informales en la jerga de la región) quedan sin acceso. Construir el seguro social sobre el trabajo asalariado ha provocado el “Estado de bienestar truncado” de Latinoamérica: los trabajadores formales están cubiertos; los informales, no. Esta es una falla fundamental: Claramente, los trabajadores informales también se enferman, pierden su trabajo, sufren accidentes o enfrentan pobreza en la vejez.

La figura 1 muestra las dos dimensiones de la política social. Los objetivos están separados en seguro social (columnas) y redistribución del ingreso (filas). A su vez, el acceso a los programas de seguro social se muestra separando trabajadores por estado laboral, formal o informal; y el acceso a programas de redistribución, dividiendo a los trabajadores según el nivel de ingresos, pobre o no pobre. Resalto que formal e informal no es equivalente a no pobre y pobre. Un importante sector informal es una característica distintiva de las economías de LA en comparación con las que pertenecen a la OCDE. Sus implicaciones sociales ya se han considerado, pero existe además una implicación económica fundamental: en promedio, los trabajadores son más productivos cuando están formalmente empleados que cuando lo están informalmente.

Figura 1: Dimensiones de la política social


III. Transferencia en efectivo condicionadas

Tal vez la innovación más importante en la política social de la región durante los últimos 15 años tiene relación con la última fila de la figura 1. Los innumerables programas para transferir ingresos a hogares pobres a través de subsidios de precios para alimentos, electricidad, combustible y transporte, o a través de la distribución directa de pan, tortillas, leche y demás, se han reemplazado gradualmente por programas que realizan transferencias monetarias condicionadas a inversiones en capital humano como la asistencia a la escuela y a centros médicos. Estos nuevos programas son los PTC insignia de LA. Las evaluaciones de Progresa-Oportunidades de México, Bolsa Familia de Brasil, Familias en Acción de Colombia e iniciativas similares en Honduras, Nicaragua, República Dominicana y Ecuador, entre otros, demuestran que estos programas han sido más eficaces en llegar a los pobres que los anteriores, y han tenido un efecto positivo en indicadores esenciales como asistencia a la escuela, progreso escolar, nutrición y salud. También han ayudado, de manera indirecta, a reducir inequidades en la distribución de los ingresos.

Es necesario considerar tres aspectos de los PTC. Primero, todos los hogares pobres se benefician de estos programas, independientemente de si sus trabajadores tienen empleos formales o informales. Segundo, el tamaño de la transferencia de ingresos no está diseñada para sacar a los hogares de la pobreza. La transferencia complementa el ingreso que ganan con su propio esfuerzo, y tiene como objetivo proporcionar un consumo mínimo y compensar a los padres por los ingresos que pierden por llevar a los niños a la escuela, en lugar de ayudar en la granja de la familia o pedir limosna en las calles. Transferencias más grandes pueden debilitar los incentivos para trabajar y crear una “trampa de pobreza”. Tercero, estos programas no crean trabajos; sin embargo, como los jóvenes reciben más educación, pueden acceder a trabajos con mayor productividad cuando ingresan al mercado laboral. La puerta de salida del programa es un trabajo más productivo. En otras palabras, los PTC no se crearon para ser una ayuda permanente, sino una inversión temporal en el capital humano de los pobres.

IV. Seguro social

La mayoría de los trabajadores de Latinoamérica están empleados informalmente y, por lo tanto, están excluidos del seguro social. Esta exclusión crea un problema importante, pues los gobiernos no deben dejar a esos trabajadores desprotegidos ante riesgos. Como resultado, en adición a los PTCs descritos anteriormente, los gobiernos de la región han creado nuevos programas para proporcionar seguro social a trabajadores informales. Estos programas no han tenido tanta notoriedad y con frecuencia se confunden con los PTC, ya que se agrupan bajo la etiqueta de redes de protección social (y, como aumentan el gasto social, todos los aplauden, comme il faut). Sin embargo, los programas de seguro social para trabajadores informales y los PTC son bastante distintos: sus objetivos son diferentes (protección ante riesgos y no redistribución), su plazo es diferente (permanente y no temporal); su población objetivo es diferente (informal y no pobre) y, como se indica abajo, también lo son sus implicaciones económicas.

Los programas de seguro social para trabajadores informales han aumentado en la región. A principios de los 2000, se creó en México un programa para proporcionar seguro de salud gratuito a trabajadores informales (aunque esfuerzos similares se iniciaron décadas antes). En Colombia existe un mandato legal para proporcionar a los trabajadores informales los mismos beneficios que a los formales (pagados parcialmente con los impuestos de trabajadores formales). En Uruguay, Panamá, Brasil y México se crearon programas para proporcionar ingresos a trabajadores jubilados sin una pensión. Argentina recientemente amplió las asignaciones familiares que antes estaban reservadas para trabajadores formales a trabajadores informales.

Surgirán más programas como estos, o bien los actuales se fortalecerán debido a tres razones. Primero, el aumento en las expectativas de vida, el envejecimiento de la población y un historial pasado de informalidad implican que muchos trabajadores están llegando a la edad de jubilación sin pensión. Segundo, la transición de enfermedades evitables a enfermedades crónico degenerativas genera desafíos de salud más difíciles de superar. La tercera, un poco distinta en naturaleza, pero igualmente relevante, es que en los entornos más democráticos de la región, los gobiernos sienten la necesidad de superar las limitaciones de su “Estado de bienestar truncado” y ampliar el seguro social a trabajadores informales (y por qué no, disfrutar de las ventajas políticas de hacerlo). Por lo tanto, por una u otra razón, de una manera algo desordenada y en distintos niveles en todos los países, se está creando un sistema de seguro social para trabajadores informales paralelo al ya existente para trabajadores formales; un fenómeno distinto a las PTC  que, es bueno reiterar, son programas transitorios que mejoran el capital humano de los pobres.

Tener dos sistemas paralelos de seguro social, uno para trabajadores formales y otro para informales, no es una buena idea. Como se indicó, los programas para trabajadores formales se pagan mediante contribuciones basadas en el salario. Pero por distintas razones, trabajadores y empresas creen que los costos de estos programas exceden sus beneficios y, por lo tanto, los perciben en parte como un impuesto. Lo mismo sucede con las reglas de protección del empleo (normas que hacen que sea muy difícil o costoso despedir a los trabajadores), un importante componente del seguro social en una región donde el seguro de desempleo es la excepción en lugar de la norma: estas normas crean barreras para los trabajos formales que también son equivalentes a un impuesto a la formalidad. Por otro lado, incluso si los trabajadores informales no valoran completamente los beneficios de los programas de seguro social disponibles, desde su punto de vista son gratuitos, ya que se pagan de los ingresos generales del gobierno y no de un aporte directo que ellos realicen. Es más, en algunos casos los trabajadores informales pueden perder el acceso a estos beneficios gratuitos si consiguen un trabajo formal. De este modo, esta organización resulta en un impuesto al empleo formal y un subsidio al empleo informal, una combinación que explica en buena medida los grandes sectores informales que existen en LA.

La pregunta lógica es cómo los trabajadores y las empresas reaccionan a estos impuestos y subsidios. Considere el mensaje para una empresa: si contrata a un trabajador asalariado legalmente debe pagar su seguro de salud, pero si lo hace ilegalmente, el trabajador lo recibirá gratis (o con un alto subsidio). Si la empresa es pequeña y es poco probable que la detecten las autoridades -la situación de la gran mayoría de las empresas en LA- la tentación de evadir es de verdad grande. O considere el mensaje para el trabajador: si es un empleado formal está obligado a ahorrar para su pensión, pero si es un empleado informal, recibirá una pensión gratuita del gobierno. Al final, una de las instituciones sociales más importante de estos países, el mercado laboral, está fuertemente distorsionado.

Ninguna de estas situaciones son buenas para la productividad. Las empresas informales tienden a ser pequeñas, sub-explotando economías de escala o de alcance, e invierten poco  en la capacitación laboral, adopción de tecnología o innovación. Los trabajadores informales trafican mercaderías en las calles en lugar de aprender nuevas habilidades en las empresas. La gran presencia de empresas informales en la región tampoco es buena para la sostenibilidad fiscal: un pequeño sector formal reduce la base tributaria mientras que los programas de seguro social para trabajadores informales aumentan el gasto y merman la base tributaria. Y fomentar la evasión claramente no es bueno para el estado de derecho.

Las deficiencias económicas del seguro social comienzan con su diseño original. Esta limitado únicamente a trabajadores formales, se financia a través de un impuesto al trabajo asalariado que crea costosas distorsiones y se caracteriza por normas de empleo contraproducentes. Sin embargo, estas deficiencias se agravan al agregar un sistema paralelo de seguro social para los trabajadores informales. La razón social fundamental de esta incorporación es irrefutable: es inaceptable no hacer nada para proteger a grandes segmentos de la fuerza laboral de distintos riesgos. Pero ese hecho social no debe ignorar el hecho económico de que estos programas están agravando, no mitigando, los problemas en el mercado laboral que los programas de seguro social y las normas de empleo para trabajadores formales ya han creado.

V. La dicotomía formal informal

Volvamos a la figura 1. La fuerza laboral en LA está dividida en cuatro cuadrantes. Como regla general, los cuadrantes de las esquinas superior izquierda e inferior derecha están más poblados que los otros dos. Esta situación es exactamente a lo que uno esperaría, especialmente en una región donde más de dos tercios de la población total corresponde al sector urbano. Los trabajadores pobres tienen menor educación y menos recursos económicos; la expectativa es que sean asalariados y, por lo tanto, formales. No obstante, si los trabajos formales son sujeto de impuestos y los informales son subsidiados, este no es el caso. Más aún, si como también sucede en la región, muchos programas de seguro social para trabajadores informales se enfocan en los trabajadores pobres, la tendencia se ve aún mayor. El punto aquí es que la distribución de la fuerza laboral entre los cuatro cuadrantes de la figura 1 no es independiente de los incentivos para las empresas y los trabajadores que se derivan de la combinación formal-informal de programas de seguro social. De hecho, esta combinación puede estar ayudando a “atrapar” a trabajadores pobres en trabajos informales de baja productividad.

En términos más generales, la dicotomía formal-informal es un importante obstáculo para romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Como resultado de los PTC de la región, en los próximos años los jóvenes pobres ingresarán al mercado laboral con más capital humano que sus predecesores. Sin embargo, como están las cosas, es poco probable que encuentren trabajos más productivos. En otras palabras, las puertas de salida de los PTC están siendo obstruidas por las fallas en la arquitectura del seguro social de la región.

De manera crítica, nótese que el problema está en las columnas de la figura 1, no en las filas. Por lo tanto, el problema no se puede resolver creando nuevos PTC  o aumentando las transferencias de los existentes. Es más, los intentos por reconvertir o ampliar los PTC existentes para que también proporcionen seguro social a los pobres puede profundizar el problema. Un programa diseñado para  invertir en el capital humano de los pobres no puede proporcionarles simultáneamente seguro social bajo la condición de que tengan trabajos informales, y al mismo tiempo esperar que los pobres salgan de la pobreza mediante la búsqueda de trabajos formales de mayor productividad. Y si los ingresos de los pobres se rezagan de los del resto de la población como resultado de su baja productividad, la desigualdad aumentará y, con ello, la tentación de reducirla aumentando las transferencias de ingreso a los pobres, centrándose nuevamente en las filas, no en las columnas.

LA tiene razones para sentirse orgullosa de los PTC que lideraron hace casi dos décadas. Con algunas variaciones, se están replicando en otras regiones del mundo, incluido Estados Unidos. En algunos países, como Colombia, México y Brasil, estos programas proporcionan beneficios a aproximadamente un cuarto de la población total, superando en ocasiones a la población que se estima en estado de pobreza; por ello no deben de seguir creciendo. En otros países, como Perú, Guatemala y Paraguay, existe una necesidad de ampliar su cobertura. Considerando todos los aspectos, es posible mejorar sus operaciones prestando mayor atención, en especial, al desarrollo infantil temprano. Estos programas ya han realizado un gran aporte a la reducción de la pobreza. Para seguir haciéndolo de manera eficaz, deben enfocarse fuertemente en sus objetivos de invertir en el capital humano de los pobres, y resistir la tentación de utilizarlos para responder a cualquier circunstancia, ser el único instrumento para reducir la pobreza a través de transferencias que aumentan constantemente, o transformarlos en híbridos con muchos objetivos, que al final no alcanza a ninguno, como el águila que persigue dos conejos al mismo tiempo.

Después de alcanzar la completa cobertura de quienes están en necesidad, el mayor triunfo de los PTC de LA sería reducirse gradualmente y que con el tiempo no se necesitaran, a medida que la extrema pobreza se erradica progresivamente en una región que se beneficia de la estabilidad macroeconómica y de una fuerza laboral más saludable y educada. Para alcanzar ese punto, la región necesita eliminar el impuesto a la formalidad y el subsidio a la informalidad, y brindar a todos los trabajadores los mismos programas de seguro social. Los trabajadores pobres necesitan, más que nada, un trabajo más productivo; pero también necesitan beneficiarse del seguro de desempleo, salud, vida y discapacidad, de las jubilaciones y mecanismos de protección relacionados que disfrutan otros trabajadores, como ocurre actualmente en los países de la OCDE. Alcanzar esta meta es esencial para la genuina inclusión social. Por lo tanto, después de garantizar que los PTC alcancen a toda su población objetivo y funcionen de manera eficaz, el peso de los esfuerzos adicionales para ayudar a los pobres debe enfocarse en mejorar su productividad; para esto es necesario facilitarles conseguir un trabajo de mayor productividad. Es momento para que LA avance y enfrente los nuevos desafíos sociales más allá de los que puede resolver a través de los PTC.

VI. Oportunidad política y desafíos para reformar la política social

En perspectiva, un gran desafío para reformar la política social en LA es enfocarse en las causas que originan la dicotomía formal-informal. Enfrentar este desafío requiere revisar las normas de los mercados laborales de la región y los métodos para financiar sus programas de seguro social; en palabras más claras, una reforma impositiva y al mercado laboral. Estos aspectos, por mucho tiempo olvidados, son tan difíciles como urgentes. De hecho, uno puede ver el surgimiento gradual de los programas de seguro social para trabajadores informales como una manera de evitar las reformas a las fallas de diseño en los programas de seguro social, para trabajadores formales que están detrás de la dicotomía formal-informal; una omisión facilitada tal vez en algunos casos por un entorno internacional favorable caracterizado por altos precios para los productos básicos con los beneficios extraordinarios asociados. Esto es comprensible, pero es poco probable que mantener esta dicotomía sea una solución sostenible fiscalmente en el largo plazo; y aunque lo fuera, es una solución costosa desde el punto de vista de la productividad y el crecimiento. También es cuestionable si esta solución fortalece la inclusión social, ya que los trabajadores están permanentemente segmentados en categorías formal e informal, por una parte; y si un contrato social basado en las asimetrías de derechos y obligaciones según categoría laboral es políticamente deseable, por otra. Las dificultades técnicas de una reforma integral de normas de seguro social, laboral y tributario son importantes, y personas razonables pueden tener distintas opiniones sobre cuál es la mejor manera de abordarlas. No obstante, en este momento la manera en que el gobierno diseña e implementa esta reforma integral no es crucial. Lo que si resulta crucial es reconocer que, dado donde estamos hoy, es muy difícil obtener avances duraderos en política social en la región si seguimos en el camino de transferencias cada vez más altas para los pobres que distorsionan la intención original de los PTC, por un lado; y más impuestos a la formalidad y subsidios a la informalidad, por el otro.

Las reformas al seguro social, tributarias y laborales solo se producirán si existe un consenso social para ellas, muy similar a lo que sucedió con la estabilidad macroeconómica. No obstante, existe una oportunidad política para crear este consenso si entendemos que estas reformas en lugar de ser metas en sí mismas, adquieren significado como los ladrillos que cimientan una ambiciosa reforma social. En especial, una reforma social que resuelve las fallas de diseño de raíz del Estado de bienestar truncado de la región, extiende el mismo seguro social para todos y en particular para los pobres, y amplifica las oportunidades de trabajos productivos. Esta reforma social proporcionará una base sólida para un aumento claramente deseable en el gasto social sin aumentar las costosas distorsiones económicas; y mejorará las bases de una prosperidad duradera basada en una mayor productividad. Una reforma de esta naturaleza necesitará de conocimientos técnicos específicos y agilidad ideológica, pero, principalmente, un audaz liderazgo político.

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