Sobre el manejo microeconómico del endeudamiento con los organismos multilaterales de crédito

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Estuve de paso por Buenos Aires y tuve la oportunidad de reunirme con algunos funcionarios del gobierno nacional. Siempre aprendo hablado con ellos, escuchando los problemas que enfrentan, y cómo piensan sus soluciones. Entre los temas sobre los que tuve el gusto de poder conversar, me interesó mucho una pregunta sobre la que no había pensado antes: ¿Cómo debe endeudarse el gobierno con los organismos internacionales de crédito? Primero pensé que era simplemente una pregunta de carácter administrativo, pero luego entendí que hacia al manejo microeconómico del endeudamiento. Profundizando la conversación, entendí que el gobierno enfrenta un juego bastante interesante. Después de pensarlo un poco, traté de abordarlo de la siguiente manera.

Por un lado, dado un monto total de endeudamiento (existe una amplia literatura sobre el manejo de deuda a nivel macroeconómico que no discutiré en esta entrada), por ejemplo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), digamos de 7 pesos, al gobierno no debería importarle si el crédito lo toma el área de educación o de seguridad. Por último, el dinero es fungible, y si el gobierno quiere gastar, digamos, 10 pesos en cada una de estas áreas, y educación obtiene 7 pesos del BID, el gobierno solo tendría que asegurar que se mantenga el plan de gasto inicial. Si en cambio es el área de seguridad el que obtiene los 7 pesos del BID, mientras esto no cambie la asignación inicial planeada del gasto, debería ser indistinto. Sin embargo, esto no siempre es así.

Supongamos primero que el gobierno puede mantener la asignación del gasto deseada independientemente de que área financie sus partidas presupuestarias tomando un préstamo de algún organismo internacional de crédito (nuevamente, no entrare en discusiones agregadas sobre el financiamiento del gobierno aquí). Resulta que los organismos internacionales no solo otorgan préstamos a los gobiernos, sino que además los asesoran, y más aún, terminan influenciando los programas e intervenciones que estos adoptan a través de su asesoramiento y de la fijación de metas a cumplir asociadas a los créditos que otorgan. De hecho, dado que los organismos pueden asesorar a muchos gobiernos sobre los mismos temas, a priori, puede resultar eficiente que provean este asesoramiento en lugar de que cada gobierno contrate a sus propios asesores externos (aunque obviamente, algunos gobiernos pueden preferir usar sus propios asesores ya que no pocas veces estos pueden asesorarlos mejor que los organismos internacionales).

Sin embargo, dado esto, deja de ser indistinto que área toma el crédito pues los organismos internacionales son muy heterogéneos en sus capacidades técnicas sectoriales. Hay sectores que poseen un buen nivel de capital humano y, no casualmente, conocen la literatura relevante para poder asesorar a los gobiernos con los que trabajan sino que también, cuando es posible, evalúan rigurosamente las intervenciones que han financiado, de forma tal de aprender de las experiencias existentes y poder así asesorar mejor a los distintos países financiando intervenciones costo-efectivas. En cambio, otros sectores, están muy rezagados en sus saberes y entenderes. Este hecho debería hacer que un país prefiera que sean solo las áreas del gobierno cuyas contra-parte sean las unidades más capacitadas de los organismos multilaterales las que financien sus intervenciones y programas tomando fondos de las mismos; más aún, considerando que hay límites estrictos a los montos en los que cada país puede endeudarse con cada una de estas organizaciones, las cuales prestan en condiciones favorables pues su objetivo es el de asistir a los países miembros en vías de desarrollo (recordemos que estas organizaciones, en última instancia, reciben su capital de los países miembros, y por tanto, de los ciudadanos que pagan sus impuestos).

Entonces, no solo es muy importante que los organismos internacionales tengan departamentos de investigación, sino que también se haga investigación relevante y de alta calidad en las divisiones operativas (ver esta entrada previa). De hecho, si los gobiernos aplicasen el criterio esbozado arriba al seleccionar qué intervenciones asignar al financiamiento proveniente de los organismos internacionales, las divisiones rezagadas deberían mejorar mucho su nivel o desaparecerían de los mismos (con justa razón). De hecho, pensando en estos términos, veo un rol muy importante para la competencia sectorial entre organismos, e incluso, para la aparición de otras organizaciones académicas que proveen de conocimiento a los hacedores de políticas públicas.

Por supuesto, el razonamiento anterior supone que el costo del crédito es el mismo entre sectores. Si hubiese diferencias en el costo diferencial entre los organismos multilaterales de crédito y el mercado por sector, ello debería ser tomado en cuenta en el análisis anterior. Esto podría ser muy relevante en el caso de la financiación de proyectos de infraestructura de muy lenta maduración.

Ahora bien, volviendo al manejo del endeudamiento intra-gobierno, y asumiendo que el costo del crédito entre sectores no juega un rol importante, se da el caso que si un sector del gobierno, al recibir el asesoramiento de un organismo internacional implementa programas más costo-efectivos que los que implementaría sin ese input, es óptimo permitirle gastar más pues lo hará mejor desde el punto de vista social. Pero, y aquí es donde aparece una dificultad política interesante, las otras áreas del gobierno podrían interpretar esto como el simple resultado de obtener financiamiento externo, y entonces pujar por obtener el mismo, aun cuando los programas adicionales que lograran financiar no fuesen incluso efectivos. Concluyo entonces que puede haber un rol importante para coordinar centralizadamente el manejo de la relación bilateral entre un gobierno y los organismos internacionales de crédito. Por supuesto, esto debe realizarse cuidadosamente pues siempre hay trade-offs importantes entre centralizar y descentralizar las decisiones de gasto. En el caso argentino, por ejemplo, el jefe de gabinete, y su equipo, tienen un rol clave en el armado del presupuesto nacional y en la relación de los distintos ministerios con los organismos multilaterales lo cual puede ser positivo.

En este punto, recibí otra pregunta interesante. ¿Cómo hace la unidad centralizada de un gobierno para decidir qué áreas del mismo toman deuda con los organismos multilaterales y cuáles no? En otras palabras, como hacer ex-ante para saber qué  sectores se beneficiaran y cuáles no.  No me preguntaban cómo calcular el costo-beneficio de cada intervención o programa, algo que en teoría es mucho más fácil de hacer que en la práctica, sino cómo saber con qué unidades de los organismos multilaterales interactuar. En otras palabras, ¿Cómo predecir donde están las ganancias potenciales en la relación bilateral entre los gobiernos y los organismos internacionales de crédito? Si bien los rankings son siempre imperfectos, se me ocurrió que quizás se pudiesen ordenar estas unidades de la misma forma en que los departamentos de economía o las universidades son ordenados en función de su “calidad observable”. Esto también les debería servir a los gobiernos de los países desarrollados cuando deciden su ayuda internacional (aunque estos gobiernos también deberían evaluar como manejan su ayuda directa, ya que muchas veces lo hacen de forma deplorable). Por supuesto, esto solo hace la diseminación de la información y quizás ni siquiera fuese necesario si los gobiernos realmente estuviesen interesados en ella.

Finalmente, pensé que nunca me gustaron mucho los rankings. Siempre son imperfectos, aunque en este caso, creo que un ranking elaborado razonablemente le permitirá a los gobiernos cumplir al menos con el mandato hipocrático: “Ante todo, no hagas daño”.

4 Comments

  1. Muy de acuerdo. La competencia es la única solución posible, y es bueno que aparezcan actores como la CAF, JPAL, etc.

    • Sebastian Galiani says:

      Ojo, es más complejo que solo incrementar el número de oferentes en forma competitiva. Además, los gobiernos tienen que desear escoger al que ofrece el mejor servicio, lo cual no siempre es el caso por diversas razones políticas (y de restricciones institucionales).

      • ¿Y no está ahí gran parte del problema? A los funcionarios de los gobiernos no les importa la calidad de lo que hacen, solo quieren más dinero para su presupuesto, no?

        • Sebastian Galiani says:

          Si, ese es parte del problema y del análisis también. Se da un juego político intra-gobierno donde sospecho que el motivo económico puede prevalecer y por ello pienso que una unidad centralizada puede ayudar. Pero no es obvio que así sea si esta no es relativamente benevolente.

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