¿Beneficia la minería a las comunidades locales?

Cerro de Pasco se encuentra en medio de los Andes Peruanos a 4.300 metros sobre el nivel del mar. El Departamento de Pasco está entre los ocho departamentos más pobres del Perú y la cuarta parte de sus niños sufren de desnutrición crónica. La única carretera asfaltada que llega hasta Cerro de Pasco desde la costa peruana es la Carretera Central, un camino muy concurrido, serpenteante y de una sola vía, que va desde Lima hasta los 4.800 metros sobre el nivel del mar, donde cruza el paso de Ticlio. Desde allí, es una carretera desierta que cruza la meseta de Junín, habitada por alpacas, vicuñas y algunos residentes dispersos.

Al otro lado de la meseta, escondida entre las altas montañas de los Andes se encuentra la ciudad de Cerro de Pasco que desde comienzos del siglo 17 ha sido un importante centro minero. Fue inicialmente reconocida por la extracción de plata, pero hoy en día también produce plomo y zinc. En el centro de la ciudad se puede observar la mina de tajo abierto más alta del mundo, cuyo hoyo se extiende unos 2 kilómetros de diámetro y casi 400 metros de profundidad. De hecho, el hoyo ha “absorbido” la mayor parte del centro histórico de la ciudad y representa una grave amenaza para la salud pública. La reubicación de los residentes de la ciudad es ahora una necesidad prioritaria.

Es indudable que, desde una perspectiva nacional, el auge de la minería en el Perú ha traído una significativa riqueza para el país y ha contribuido, en cierta medida, a las altas tasas de crecimiento que permitieron que millones de peruanos salieran de la extrema pobreza – incluyendo a muchos residentes del Departamento de Pasco. Aún así, cabe la pregunta, ¿los residentes oriundos que viven alrededor de las minas se han beneficiado directamente de este auge? La fuerte migración hacia Cerro de Pasco, por citar un ejemplo, podría indicar que los residentes locales no poseían el conjunto de habilidades adecuadas para obtener un empleo productivo y beneficiarse de la actividad minera. Asimismo, la limitada actividad económica que se observa en los distritos aledaños sugiere que los beneficios de la actividad minera pudieran tener un limitado alcance geográfico. Y Cerro de Pasco es sólo uno de muchos centros mineros que enfrentan beneficios dispares – otro ejemplo más reciente es Challhuahuacho, en el Departamento de Apurímac, donde la inmigración ha mejorado algunas áreas residenciales pero también ha desplazado a los habitantes oriundos.

En un artículo recientemente publicado, investigamos los efectos locales de la actividad minera. Evaluamos si los beneficios de la minería han llegado a la población local durante el reciente auge de la minería en el Perú.[1] En las décadas de 1990 y 2000, el valor de las exportaciones de la minería peruana se multiplicó por quince veces; y desde principios de la década de 2000, la mitad de los ingresos fiscales de la minería han sido transferidos a los gobiernos locales. Con la finalidad de comparar los resultados socioeconómicos entre los distritos con y sin actividad minera, utilizamos el “mapa de la pobreza” a nivel distrital del 2007 (el último mapa disponible con datos precisos sobre el consumo, la pobreza y la desigualdad) junto con información, también a nivel distrital, de producción minera, transferencias fiscales y condiciones iniciales.

Encontramos que los distritos de explotación minera tienen mayor consumo per cápita promedio y menores tasas de pobreza que distritos similares en otros aspectos. Estos impactos positivos, sin embargo, disminuyen drásticamente con la distancia geográfica y administrativa desde los centros mineros. Además, en el lado claramente negativo, la desigualdad en el consumo dentro de los distritos mineros es mayor que en los distritos similares pero no mineros.

Nuestras conclusiones son consistentes con la hipótesis de que las poblaciones oriundas se benefician relativamente menos que los inmigrantes de la actividad minera. Posiblemente sus habilidades son deficientes y no les permiten alcanzar los trabajos mejor remunerados que ofrecen las minas. Así, el efecto positivo en promedio pero negativo en desigualdad de la minería puede atribuirse a una afluencia de inmigrantes mejor educados y a que sólo pocos habitantes oriundos pueden aprovechar las oportunidades de empleo y negocios de las industrias y servicios relacionados con la minería. La limitada oferta de empleo relacionada con la actividad minera puede también explicar por qué los distritos aledaños no parecen beneficiarse directamente por la explotación minera.

El impacto provocador de desigualdades de la minería, tanto dentro como entre distritos, puede ayudar a explicar el evidente descontento social con la minería en el Perú, a pesar de sus enormes ingresos. Una pregunta relacionad es, ¿cuál es el impacto del Canon Minero, es decir de las transferencias fiscales de utilidades mineras a los gobiernos locales? El Canon Minero, como componente clave de la reforma de descentralización fiscal del 2002, tenía como objetivo compartir los beneficios y compensar a los residentes locales de los posibles efectos negativos de la minería. En nuestro trabajo de investigación, no encontramos ningún efecto, ni perjudicial ni beneficioso, del Canon Minero en el Perú. Esta conclusión podría explicarse por nuestra medición temprana de resultados (a 5 años de iniciado el programa de descentralización) o por la falta de capacidad de ejecución de los gobiernos locales. El efecto del Canon Minero continúa siendo una interrogante para responder.

Resolver el descontento social hacia la minera y permitir que ella desarrolle todo su potencial, tanto nacional como para las comunidades locales, requiere de un debate amplio de reformas institucionales. Un debate que tendrá que abordar preguntas difíciles: ¿Debiesen los habitantes oriundos convertirse en copropietarios, aunque sea minoritarios, de los proyectos mineros? ¿Debiesen las comunidades locales tener un rol más importante en la toma de decisiones sobre los recursos naturales? Y, ¿debiese la administración de los ingresos de la minería ser apenas uno de los varios temas relevantes de una reforma integral de la descentralización fiscal en el Perú y en otros países que enfrentan problemas similares?

[1] Véase, Loayza, Norman and Jamele Rigolini (2016). “The Local Impact of Mining on Poverty and Inequality: Evidence from the Commodity Boom in Peru.” World Development 84: 219-234.