¿Cómo disuadir el crimen? Algunas reflexiones para América Latina y el Caribe

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El crimen y el miedo al crimen afectan el bienestar de los ciudadanos, la asignación de recursos de los gobiernos, las firmas y los hogares. En Latinoamérica y el Caribe (LAC) la inseguridad es la principal preocupación de la población. La región es la más violenta con una tasa regional de homicidios que triplica el promedio mundial, alberga menos del 10% de la población mundial y en ella ocurren un tercio de los homicidios.

En este contexto, los gobiernos de la región están ensayando diferentes alternativas para reducir el crimen, algunos con reformas policiales, o con políticas más punitivas,  encarcelamiento masivo, programas de prevención, incorporación de tecnologías y mejora de la infraestructura de seguridad, entre otras. Sin embargo, lamentablemente en muy pocos casos se está estudiando estas políticas para poder generar un cuerpo de conocimiento sobre cómo disuadir el crimen.

Un poco de historia

La idea de que castigos más severos podrían disuadir el crimen no es nueva, y data del famoso tratado  “sobre los delitos y las penas” de Beccaria (1764) y los escritos del filósofo Bentham como “introducción a los principios de la moral y la legislación”(1789). Según Beccaria “las penas deben ser tan leves y humanas como sea posible mientras sirvan a su propósito, que no es causar daño, sino impedir al delincuente la comisión de nuevos delitos y disuadir a los demás ciudadanos de hacerlo.”  Bentham por su parte tenía la convicción de que las personas hacen cálculos de la utilidad (placer) y castigo (dolor) de sus acciones y deciden cómo actuar para maximizan su bienestar. Bentham postuló una teoría de las penas en las que éstas deben ser proporcionales al delito cometido, y deben ser muy cercanas al delito en el tiempo. Pero fue Becker en su trabajo seminal sobre economía del crimen (1968) quien retomó estas teorías y las sistematizó en el marco teórico que utilizamos hasta hoy (y que introdujimos tiempo atrás en este post).

Según la perspectiva de la teoría económica del crimen, los potenciales criminales miden los beneficios y los costos esperados de cometer delitos y los comparan con los beneficios y costos esperados de realizar actividades legales. El costo esperado de cometer delitos se compone de la probabilidad de ser aprehendido y la sentencia, y se ve afectado por la certeza, severidad y celeridad del castigo. De acuerdo a la configuración de estos parámetros en cada sociedad habrá un nivel de crimen.

El rol de la Policía

Naturalmente la policía tiene un rol muy importante en esta ecuación. La presencia policial puede disuadir el crimen: desde afectar la probabilidad de arresto de los delincuentes, llegar rápido a los llamados de emergencia, hasta contribuir al éxito de las investigaciones criminales tras la ocurrencia del delito. Todo esto aumenta el costo de delinquir porque afecta la certeza y celeridad del castigo.

¿Hay que aumentar el tamaño de las fuerzas policiales? Algunos estudios que resuelven el problema de  identificación que hay al estudiar la relación causal entre policía y crimen encuentran que un aumento en el número de policías reduce ciertos tipos de delitos en contextos muy específicos y áreas muy reducidas (ver por ejemplo aquí para Argentina y aquí para Londres).  Sin embargo, dejando de lado las cuestiones de validez externa de estos diseños, aumentar el tamaño de la fuerza policial no siempre es posible ni es costo-efectivo tener en el extremo, un policía en cada cuadra. De hecho, LAC es una de las regiones con mayor cantidad de policías por habitantes: con cerca de 300 policías por 100,000 habitantes en promedio tiene tasas 50% superiores a las tasas de EE.UU. (222 por 100,000 habitantes) y cercanas a las de Medio Oriente. En el gráfico 1 se observa que también en el tamaño de la fuerza policial, la región muestra una anomalía (así como en sus niveles de crimen y su baja confianza en la policía como comentamos antes). La mayoría de los países de la región para sus tasas de homicidios, tienen muchos más policías por 100,000 habitantes que el promedio de los países del mundo (están por encima de la línea de valores ajustados). Expandir el número de policías como respuesta a la creciente inseguridad ha sido una gestión corriente en varios países como Argentina, pero esas fuerzas adicionales muchas veces carecían del reclutamiento, equipamiento y capacitación adecuados.

Grafico 1. Relación entre tasas de policías y tasas de homicidios

Jaitman 1

Fuente: elaboración propia en base a UNODC y CAF y Ministerios del Interior y de Seguridad de los países. 2012 o último disponible.

Policía más eficiente. En especial en las últimas dos décadas, los departamento de policía en el mundo desarrollado han sufrido importantes recortes presupuestarios, y concentraron los esfuerzos en utilizar mejor los recursos existentes para prevenir el crimen de forma efectiva y eficiente. Varios estudios muestran que el patrullaje aleatorio tradicional, no planificado ni enfocado, no es efectivo. En efecto, el crimen no se distribuye uniformemente: hay una regularidad empírica en la distribución crimen que se cumple independientemente de los niveles y tendencias de crimen. Weisburd (2015) la llamó “la ley de concentración del crimen en el espacio”. En ciudades de países desarrollados y también en la región, aproximadamente el 50% del crimen ocurre en tan solo el 5% de las cuadras (ver Weisburd (2015) para países desarrollados, y Jaitman y Ajzenman (próximamente) para ALC).

Evaluaciones, en su mayoría de EE.UU. y el Reino Unido, muestran que patrullaje con un gran énfasis en el espacio (place based strategies) tiene un gran poder de disuadir el crimen. Por ejemplo, el patrullaje enfocado en los lugares de máxima concentración del delito, que se denominan puntos calientes (hotspots) o estrategias que se basan en detectar y solucionar problemas específicos de la comunidad (POP-problem oriented policing), han mostrado reducciones estadísticamente significativas en determinados delitos. Estas estrategias tienen en común el uso intensivo de la información estadística y el análisis del crimen (Santos, 2014). El desafío aún no estudiado en profundidad en el mundo, es que estas reducciones sean permanentes y no solo produzcan desplazamiento del delito a otras zonas (ver por ejemplo el caso que comentamos de Montevideo, Uruguay).

En la región existen varios retos para aplicar estas estrategias. En primer lugar es importante conocer cuál es la composición de policías que tenemos, cuáles son sus capacidades técnicas para reducir el crimen y sus habilidades. Además la región tienen una gran crisis de confianza en la policía (ver post). En este sentido varios departamentos de policía están cambiando el currículo, las políticas de reclutamiento, los planes de capacitación, rendición de cuentas, así como también los esquemas de incentivos monetarios y beneficios para atraer mejores policías.  Algunos ejemplos recientes son Ecuador, Honduras y Uruguay.

Otro tema es la mejora de la información. Para el estudio del crimen en micro-espacios geográficos es necesario mejorar los sistemas de información y las capacidades de análisis criminal, como por ejemplo lo han hecho en los últimos años Ecuador y Uruguay, y Colombia y Chile antes. A veces para la recolección, uso y análisis de la información se incorporan nuevas tecnologías por su gran poder en hacer procesos más rápidos y eficientes y en expandir la frontera de posibilidades también en este campo. Sin embargo, es muy complejo incorporar tecnología en estos procesos y modernizar instituciones como la policía. La tecnología no siempre soluciona los problemas de fondo (Koper et al., (2015) para EE.UU.; y Galiani y Jaitman (próximamente) para ALC).

El efecto disuasivo de las penas

Las penas más severas, y en el extremo el encarcelamiento actúan por dos caminos concretos en la ecuación afectando el costo de delinquir: pueden disuadir el crimen haciéndolo menos atractivo por las sanciones más duras, y pueden reducir el crimen a través del efecto “incapacitación” en el caso del encarcelamiento ya que (en teoría) durante la condena los criminales están en aislamiento y fuera del mercado laboral ilegal. El efecto de incapacitación depende también de la seguridad dentro de la cárcel y de qué ofensores son los que terminan en la cárcel y por cuánto tiempo.

A su vez, el canal de disuasión puede funcionar por dos vías. Por un lado, existe la disuasión por la amenaza del potencial de penas severas: en una sociedad en donde las penas son más duras y la probabilidad de ir a la prisión es mayor, los potenciales criminales pueden verse disuadidos de cometer delitos por miedo a estas penas. Estudios que analizan cambios en la probabilidad marginal de ir a la cárcel o de sentencias más duras en EE.UU. revelan un bajo efecto del encarcelamiento en la reducción del crimen agregado. Otros estudios encuentran efectos mayores (ver por ejemplo mi estudio sobre GB o Nagin (2013)). No hay consenso sobre la magnitud del efecto ni literatura para la región, pero la evidencia internacional parece indicar que lo que afecta la disuasión son aumentos en la probabilidad de aprehensión (en esto juega un rol fundamental la policía) y condena posterior más que el aumento en la severidad de sentencias largas. Cuando aumentan las sentencias cortas o cambia la probabilidad marginal de encarcelamiento, sin embargo, parece haber un efecto disuasivo, revelando no-linealidades muy interesantes que habría que estudiar en profundidad para informar el debate de las reformas judiciales y el esquema óptimo de penas.

Por otro lado también existe la disuasión por la experiencia individual de encarcelamiento: aquellas personas que ya cometieron delitos y estuvieron en la cárcel, van a internalizar esta posibilidad de encarcelamiento la próxima vez que consideren delinquir. Sin embargo, hay poca evidencia a favor de la reducción en la reincidencia por el encarcelamiento, y existe evidencia que las estadías en la cárcel pueden tener efectos criminológicos que intensifican las actividades delictivas de los ex convictos (Cullen et al. (2011)).

¿Qué dicen los datos?  EE.UU. tiene una tasa de encarcelamiento muy alta, más del triple que la de LAC. En EE.UU. se gasta 0.5% del PBI en el sistema penitenciario y está en cuestionamiento el sistema judicial (ver último informe de la Casa Blanca y para más información este post). En EE.UU. el encarcelamiento ha aumentado 19% entre 1995 y 2012, pasando de 595.5 a 709.4 reclusos por 100,000 habitantes. En el mismo período el crimen se ha reducido notablemente. La tasa de homicidios bajó de 8 por 100,000 habitantes a 5 por 100,000 habitantes. En LAC, por su parte, la población privada de libertad ha aumentado en forma exponencial en las últimas décadas. Entre 1995 y 2012, la tasa de reclusos por 100,000 habitantes creció de 101.2 a 218.5, representando un incremento del 116%. Sin embargo, el crimen aumentó más aún en ese período, con tasas de homicidios regionales que se duplicaron de 13 a 26 homicidios por 100,000 habitantes.

Gráfico 2. Tasas de encarcelamiento y de homicidios en EE.UU. y LAC

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Fuente: elaboración propia en base a datos de UNODC y World Prison Brief

¿Cuál es la relación entre encarcelamiento y crimen? Muy pocos estudios ofrecen una explicación de los movimientos generales en las tasas de delincuencia nacionales (y regionales) y sus determinantes a lo largo  del tiempo. Como comentamos en este post, en estos estudios la distribución de la edad de la población, el número de policías, la severidad de las sanciones y ciertas políticas puntuales respecto de actividades ilegales generalmente se mencionan como factores muy importantes. En EE. UU. tres de los estudios más destacados en la literatura sobre los factores determinantes del crimen destacan que el encarcelamiento tuvo un rol importante en esta tendencia, pero no puede explicar el gran descenso en el crimen (Levitt (2004), Zimring (2006), Baumer (2009)).

En LAC las tasas de encarcelamiento están aumentado, pero aún están muy por debajo de las de otras regiones en donde el crimen es mucho menor. La situación del sistema penitenciario en la región, por otro lado también requiere un riguroso análisis y revisión. Encontramos ciertos factores que favorecen a los efectos criminógenos de la cárcel: altas tasas de hacinamiento (la ocupación en promedio casi duplica la disponibilidad de plazas), carencias en los servicios de rehabilitación y reinserción de los privados de libertad, deficiencia en la infraestructura carcelaria para poder analizar el riesgo de los privados de libertad y darles espacios y tratamientos diferenciados, altas tasas de presos sin condena (que llegan a 80% en algunos países), entre otros. El efecto de la incapacitación también se relativiza si hay altos niveles de violencia dentro de la cárcel y hasta la cárcel es un sitio propicio para delinquir (según datos de NGOs y la prensa local en algunos países el 70% de las extorsiones provienen de la cárcel).

“Lo que más disuade a los ciudadanos de violar la ley no es la exagerada gravedad de la pena, sino la inexorabilidad de la justicia.” Beccaria, 1674

La evidencia muestra que el crimen es muy sensible a la probabilidad de aprehensión y por lo tanto al actuar de la policía, y no tanto a la severidad de las penas o al encarcelamiento. Además políticas que puedan disuadir el crimen sin recurrir a la incapacitación mediante el encarcelamiento serán mucho más costo-efectivas porque los agresores que son disuadidos de delinquir no tienen que luego ser identificados, detenidos, procesados, sentenciados y encarcelados, lo cual es muy costoso y complejo. Hay que considerar que estas conclusiones provienen en general de EE.UU. donde las tasas de encarcelamiento ya son muy altas (más del triple que en la región). En LAC la baja resolución de casos (menos de la mitad que en el mundo desarrollado) y la impunidad hacen que por más que la población privada de libertad aumente, esta amenaza de encarcelamiento a veces no se percibe como probable. Asimismo, es fundamental el rol de los beneficios esperados en el mercado legal para que los potenciales ofensores no decidan delinquir como alternativa de subsistencia (lo abordaremos próximamente).

En este contexto de reformas policiales y del sistema judicial que atraviesan varios países de la región, los gobiernos deben reflexionar sobre cuál es el portafolio óptimo de políticas de prevención y disuasión (como patrullaje más inteligente o sanciones más duras) para asignar los recursos escasos. Este debate es complejo por la falta de evidencia sobre la relación de costo-efectividad de las intervenciones alternativas para la región. Muchas veces los debates sobre las reformas policiales o el sistema penitenciario no están informados con nociones sobre las penas óptimas, la composición de la policía o los efectos del encarcelamiento. Pero todas estas cuestiones son fundamentales para aprender cómo disuadir el crimen, una pregunta de política de primer orden en la que los gobiernos, la sociedad civil, los organismos multilaterales y los académicos debemos trabajar juntos.

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