La AUH mejora la asistencia a la secundaria

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[1] La educación básica en la Argentina sufre de importantes problemas de deserción, que se reflejan en tasas de matriculación y de asistencia que disminuyen fuertemente con la edad. Como muestra la Figura 1, en la década 2004-2014 las tasas de asistencia para niños de 6 a 11 años (escuela primaria) y de 12 a 14 años (primer tramo del secundario) rondaron niveles del 99% y 97% respectivamente. En cambio, las tasas eran de tan solo un 82% para los jóvenes de entre 15 y 17 años (último tramo del secundario) al comienzo del período. La buena noticia es que en los últimos años hubo una fuerte expansión de la asistencia al secundario de este grupo, aunque no para los de menos de 15 años de edad.

 Figura 1. Tasas netas de asistencia a la escuela, por edad.

Figura AUH

Fuente: estimaciones propias basadas en EPH.

Notas: Tasa neta de asistencia es el porcentaje de niños de un grupo etario dado que asisten al nivel educativo que les corresponde oficialmente (UNESCO). Edad 6-11 corresponde a escuela primaria; edades 12-14 y 15-17 corresponden a los primeros dos y últimos tres años de la escuela secundaria respectivamente.

La pregunta de qué es lo que provocó esta mejora nos lleva a pensar en la expansión de la obligatoriedad escolar que introdujo la Ley de Educación Nacional (LEN) en diciembre de 2006. Antes, sólo la primera etapa de la educación secundaria era obligatoria, pero con la LEN la obligatoriedad se extendió hasta finalizar ese nivel educativo. La edad teórica que corresponde a este último tramo de la educación secundaria (ahora obligatorio) es, justamente, entre los 15 y los 17 años.

Hay un conjunto de razones, sin embargo, que nos hacen sospechar que no fue realmente la extensión de la obligatoriedad escolar en 2006 lo que llevó a la mejora de las tasas de asistencia del grupo de 15-17 años. En primer lugar, las tasas de asistencia empezaron a crecer recién a partir de 2010, es decir, 3 años después de la implementación de la ley. En segundo lugar, ni la ley ni su reglamentación incorporaron mecanismos capaces de afectar los incentivos de los niños o de sus padres/tutores para reforzar la obligatoriedad de asistir a clases. Por último, la mejora se concentró fundamentalmente en los niños de familias más vulnerables (ver Figura 2).

 Figura 2. Tasas netas de asistencia a la escuela secundaria, por quintil de ingresos.

Jóvenes de 15 a 17 años.

Figura 2 AUH

Fuente: estimaciones propias basadas en EPH.

Nota: quintiles de la distribución del ingreso familiar per cápita.

Pero entonces, ¿qué está alentando a los jóvenes de entre 15 y 17 años, especialmente a los más pobres, a mantenerse en la escuela? Aquí argumentamos que fue la Asignación Universal por Hijo (AUH) lo que provocó el aumento en las tasas de asistencia de este grupo. La AUH se implementó a fines de 2009 y es el principal programa de transferencias monetarias condicionadas de Argentina.[2] Está enfocada en niños y jóvenes de hasta 18 años que viven en familias vulnerables e informales. Hoy en día, para una familia con tres hijos que cobra un salario mínimo, esa transferencia representa casi un 50% de incremento en su ingreso mensual. Como cualquier otro programa de transferencias condicionadas, el beneficio está sujeto a controles médicos, vacunación y asistencia escolar de los niños, que de no cumplirse implican la suspensión del beneficio.

El alto incentivo económico introducido por la AUH podría reducir el abandono o fomentar la re-escolarización por dos vías. Por un lado, la transferencia relaja la restricción presupuestaria de las familias beneficiarias, lo que facilitaría que los hijos sigan en la escuela tanto porque las familias ahora pueden afrontar los gastos (aun asistiendo a una escuela pública y gratuita, hay gastos como transporte y materiales, por ejemplo), como porque pueden prescindir de los ingresos que generaban los menores o pueden reasignar tareas domésticas liberándolos de esas obligaciones familiares (por ejemplo, si la madre reduce su carga laboral como consecuencia de la AUH).[3] Por otro lado, las condicionalidades imponen un sesgo al gasto de ese ingreso extra hacia la inversión en educación. El incentivo es fuerte, tanto más si el programa es percibido como permanente y la amenaza de suspensión por incumplimiento de las condicionalidades es creíble: si el niño no va a la escuela pierde su estatus de beneficiario y el valor presente de las transferencias hasta cumplir 18 años.

Lamentablemente, medir el efecto causal de la AUH no es tarea sencilla. El programa no fue asignado de forma aleatoria ni fue acompañado por un seguimiento que permita evaluar sus resultados. Dadas estas restricciones, recurrimos a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), relevada por Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). Nuestra muestra consiste de jóvenes entre 15 y 17 años del 40% más pobre de los hogares. Clasificamos a estos jóvenes en dos grupos: los potenciales beneficiarios o elegibles (grupo tratamiento) y los no elegibles (grupo control). Los potenciales beneficiarios son aquellos jóvenes cuyos padres cumplen con los requisitos de elegibilidad del programa (inactivos, desempleados, trabajadores informales con un ingreso inferior al salario mínimo vital y móvil[4] o empleadas domésticas). Cuando alguna estas condiciones no se cumplen el joven es clasificado como no elegible. Por último, empleamos una metodología de diferencias en diferencias que básicamente consiste en comparar la asistencia a la escuela de ambos grupos, antes y después de la implementación de la AUH.

La Figura 3 muestra la evolución de las tasas de asistencia del grupo de tratamiento y del grupo de control. Los no elegibles presentan tasas de asistencia más altas, tanto antes como después de la implementación de la AUH. Esto es consecuencia de la propia definición de los grupos: los no elegibles provienen de hogares menos vulnerables que los elegibles. Pero esta diferencia en niveles entre los grupos no invalida la comparación. Lo importante es que la tendencia antes de la AUH era similar en ambos grupos. Las tendencias comunes antes de 2010 sugieren que de no haberse implementado la AUH la evolución posterior habría seguido un patrón similar. En este sentido, la reducción de la brecha en las tasas de asistencia entre elegibles y no elegibles a partir de 2010 es el primer indicio del efecto de la AUH sobre las tasas de asistencia al secundario.

Figure 3. Tasa neta de asistencia a la escuela secundaria.

Jóvenes entre 15 y 17 años, grupos tratamiento y control.

 Figura 3 AUH

Fuente: estimaciones propias en base a la EPH.

Nota: Grupo Tratamiento: incluye jóvenes cuyos padres están inactivos, desempleados o empleados informales (o empleados domésticos registrados). Grupo Control: incluye jóvenes para los que al menos uno de sus padres es un trabajador formal. En ambos grupos los jóvenes tienen entre 15 y 17 años y pertenecen a los primeros cuatro deciles de la distribución del ingreso.

Esta conclusión se mantiene en un análisis multivariado en el que controlamos por distintas características de los jóvenes, de su hogar y del jefe de su hogar. Según nuestras estimaciones, la AUH incrementó la probabilidad de asistir a la escuela entre jóvenes elegibles de 15 a 17 años en 3.9 puntos porcentuales. La magnitud del efecto no es trivial. Los 3.9 puntos porcentuales de impacto se traducen en que, entre 2010 y 2014, unos 20.000 jóvenes elegibles de entre 15 y 17 años siguieron en la escuela secundaria alentados por la AUH. Por otro lado, representa un cierre del 20% de la brecha en las tasas de asistencia que separaba a los elegibles de los jóvenes del quintil más rico.[5]

Este efecto, sin embargo, no es homogéneo cuando ponemos la lupa sobre distintos grupos. El impacto en niños más pequeños es mucho menor: 0.4 puntos porcentuales para niños entre 6 y 11 años y 0.8 puntos porcentuales para niños entre 12 y 14 años. Por otro lado, entre jóvenes de 18 a 20 años el efecto desaparece, consistente con el hecho de que no son elegibles para la AUH aunque sí pueden estar escolarizados en el nivel medio. Otra heterogeneidad aparece cuando dentro del grupo de 15 a 17 años comparamos hombres con mujeres: encontramos que el impacto está liderado por los primeros. Una de las posibles explicaciones es que la escolarización de los hijos varones es más sensible a la situación coyuntural, en particular a los vaivenes en el ingreso corriente de la familia (Sosa Escudero y Marchionni, 1999).

En resumen, seguir en la escuela después de los 15 años tiene un alto costo de oportunidad, especialmente para los más vulnerables. Por lo tanto se requiere proveer de incentivos y de medios, más allá de las leyes de obligatoriedad, que alienten la asistencia y faciliten la permanencia en la escuela. Para el caso de Argentina, la AUH hizo parte de este trabajo: fue capaz de empujar las tasas de asistencia al secundario de jóvenes vulnerables, potencialmente beneficiarios del programa, de entre 15 y 17 años.

Así y todo, queda un largo camino por recorrer. Aun con estas mejoras, las tasas de asistencia en los últimos años del secundario distan de ser perfectas, especialmente entre los más vulnerables. La tasa de abandono ronda el 50%: de cada dos estudiantes que ingresan al secundario sólo uno lo finaliza en el tiempo de duración teórica del nivel (Naradowski, 2015). Todavía hay muchas preguntas por responder: cuánto del efecto de la AUH sobre la asistencia a la escuela tiene que ver con el monto de la transferencia, si puede potenciarse el impacto poniendo más énfasis en el componente educativo de las condicionalidades del programa, cómo identificar y hacer un seguimiento de los niños más vulnerables para los que no basta el incentivo económico, cómo mejorar la retención de los niños más vulnerables en la escuela. Dar respuesta a estos interrogantes requiere de un gran esfuerzo interdisciplinario que permita orientar la política pública garantizando el derecho a la educación para todos los niños y jóvenes argentinos.

Por María Edo*, Mariana Marchionni** y Santiago Garganta**

* Universidad de San Andrés y CONICET

** CEDLAS-UNLP y CONICET

Referencias

Garganta S., L. Gasparini y M. Marchionni (2015), “Social Policy and Female Labor Force Participation: the case of AUH in Argentina”. Anales de la Asociación Argentina de Economía Política, L Reunión Anual, Salta.

Saavedra, J. E. y S. García (2012), “Impacts of Conditional Cash Transfer Programs on Educational Outcomes in Developing Countries: A Meta-analysis”. Rand Working Paper Series.

Naradowski, M. (2015), “El Abandono en la Escuela Media en la Argentina (2004-2014)”, Instituto de Investigación y Educación Económica. http://ie.org.ar/descargas/Abandono-en-la-Escuela-Media-en-la-Argentina.pdf

[1] Este post está basado en Edo, Marchionni y Garganta (2016). “Compulsory education laws or incentives from CCT programs? Explaining the rise in secondary school attendance rate in Argentina”. Mimeo. Una versión anterior del paper está disponible como documento de trabajo Nro. 190 del CEDLAS en http://cedlas.econo.unlp.edu.ar/esp/documentos-de-trabajo.php.

[2] Una descripción más detallada de la AUH así como de sus principales desafíos puede encontrarse en una entrada previa en este mismo blog escrita por Leonardo Gasparini y Santiago Garganta  http://focoeconomico.org/2015/04/05/los-desafios-de-la-asignacion-universal-por-hijo/

[3] Garganta, Gasparini y Marchionni (2015) encuentran un efecto desincentivo de la AUH sobre la participación laboral de las mujeres.

[4] Los ingresos de los trabajadores informales no son monitoreables, lo que implica que podría haber filtraciones hacia trabajadores informales que ganan más que el salario mínimo. Sin embargo, existe evidencia cuantitativa y cualitativa que sugiere que estos casos son muy poco frecuentes, probablemente debido a motivos de responsabilidad social o de estigma.

[5] Aunque las cifras no son estrictamente comparables, el efecto que encontramos para la AUH está entre los 2 puntos porcentuales del programa Bolsa Escola de Brasil y el Ingreso Ciudadano de Uruguay y los 12 puntos porcentuales de efecto de los programas Familias en Acción de Colombia y Oportunidades en México (Saavedra and García, 2012).

2 Comments

  1. Federico Mallo says:

    El análisis es incompleto. La pregunta debería ser si el dinero invertido/gastado en la AUH mejora los niveles de educación y por lo tanto de empleabilidad y de mejora económico y social. Lograr que los chicos asistan a la escuela es solo el primer paso. La escuela no es un fin, es un vehículo. Ciertamente el nivel educativo ha venido cayendo en los últimos años comparado contra otros países. Por lo tanto la inversión a primera vista parecería no cumplir con su propósito. En la escuela primaria los chicos deberían terminar aprendiendo a ser buenos ciudadanos y buenos consumidores. En la escuela secundaria deberían terminar aprendiendo a ser productores de bienes/servicios. El problema principal es la falta de incentivos formales para terminar la educación secundaria. Las posibilidades de conseguir un empleo razonablemente remunerado para los jóvenes, habiendo terminado la educación secundaria, son muy pocas. Por lo tanto terminar o no la secundaría a un joven le es indiferente. Las restrictivas leyes laborales en Argentina impiden la creación de empleo flexible y ágil. El empleo de larga duración se está acabando en el mundo. Mientras las leyes laborales no se adapten al cambio y sigan las rigideces, la creación de empleo en el sector privado no será la suficiente para absorber a los jóvenes saliendo de la secundaria. No es un problema de asignación de fondos o de educación. Es un problema de creación de empleo privado.

    • Me parece que le estás pidiendo a la AUH resultados para las que no fue ni diseñada ni implementada. La AUH es una política importante para objetivos más específicos. Todos los resultados amplios que señalas deben ser esperados en función de otras políticas.

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