Reformas estructurales y organismos internacionales

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En una sola semana a mediados de diciembre de 2015 el nuevo gobierno argentino redujo fuertemente las retenciones a las exportaciones, reemplazó estrictas restricciones a las importaciones por un esquema más flexible y deshizo los controles cambiarios que habían sido dispuestos cuatros años antes. Hoy en día Argentina parece destinada a entrar en una nueva era de políticas pro-mercado. Pero, en realidad, no se trata de algo nuevo: basta echar una mirada a las primeras páginas de los periódicos de 1989 y 1990 para comprobar que en aquel entonces también se había llevado a cabo un rápido proceso de liberalización en la economía. Lo que ocurrió es que muchas de las políticas implementadas durante los años ’90 fueron revertidas por los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner durante los años 2000. Este ciclo de marchas y contramarchas no es patrimonio exclusivo de Argentina. Otros países en la región como Venezuela y, en menor medida, Bolivia y Ecuador, también llevaron a cabo reversiones de políticas similares durante los años 2000. Sin embargo, no todos los procesos de reforma estructural acabaron de esa manera: Brasil, a pesar de que hoy en día está atravesando dificultades económicas, no ha deshecho las reformas estructurales que se llevaron a cabo durante el Plan Real en la segunda mitad de los años ’90. Del otro lado del Atlántico, los países del sur y del este de Europa que reformaron sus economías tanto como para acceder a la Unión Europea como para hacerlo a la Eurozona no han dado marcha atrás en esos cambios de política.

¿Qué determina estas distintas trayectorias de reforma? En un paper reciente (Galiani, Torre y Torrens, 2015) tratamos de entender los determinantes de las reformas estructurales y, en particular, el rol que en ellas juegan los organismos internacionales. No hay duda de que el FMI o el Banco Mundial fueron promotores importantes e incluso financiaron el proceso de reforma estructural de muchos países de América Latina durante los años ’90. Lo mismo puede decirse para la Unión Europea que requirió a los países candidatos reformas sustanciales a cambio de concederles el acceso al mercado común y, eventualmente, a la Eurozona. ¿Puede el comportamiento de estos organismos internacionales explicar en parte la diferencia en las trayectorias de reforma?

Para contestar esta pregunta formulamos un modelo dinámico de reformas estructurales. Nuestro modelo dinámico enfatiza, por un lado, la interacción entre las instituciones locales y los organismos internacionales que promocionan reformas estructurales y, por el otro, los incentivos políticos que existen para revertir dichas reformas. Dos coaliciones locales participan del juego de las reformas estructurales: el grupo pro-reforma y el grupo anti-reforma. En la situación inicial el grupo anti-reforma se encuentra en el poder pero, ante la ocurrencia de ciertos shocks como una seria crisis económica o política, la coalición pro-reforma puede acceder al gobierno. Para llevar adelante su política de reformas, la coalición pro-reforma debe compensar permanentemente a una fracción de los perdedores. Para ello cuenta con una cierta cantidad de fondos. El grupo anti-reforma puede resistir estos cambios. Mientras mayor sea su poder de resistencia, más grande tendrá que ser el porcentaje de miembros de ese grupo que deberán ser permanentemente compensados para garantizar que las reformas se lleven efectivamente a cabo. Los organismos internacionales proveen fondos a cambio de la realización de reformas y, por lo tanto, afectan el balance entre los fondos disponibles para compensaciones y la proporción de los perdedores que el gobierno necesita compensar. Esto influye tanto en la profundidad del paquete de reformas como en los incentivos futuros para revertirlas.

Emergen, así, tres trayectorias diferentes de reforma. Cuando la coalición pro-reforma cuenta con recursos abundantes para compensar a los perdedores pero solamente un grupo pequeño de ellos necesita ser compensado para que las reformas sean aprobadas, entonces un paquete profundo de reformas será llevado a cabo. Sin embargo, cuando el grupo anti-reforma acceda nuevamente al poder, las reformas serán revertidas dado que la mayor parte del grupo anti-reforma no está recibiendo ni espera recibir compensaciones. Tampoco resultaría creíble que el grupo pro-reforma prometa pagar compensaciones a una mayor parte de perdedores. Esta es la trayectoria de reformas y contrarreformas. Por el contrario, si los fondos disponibles para compensaciones son limitados y la proporción del grupo anti-reforma que debe ser compensada es alta, el paquete de reformas será más limitado pero una vez llevado a cabo no será revertido. Esta es la trayectoria de reforma parcial. Por último, el paquete profundo de reformas será implementado en forma permanente si la disponibilidad de fondos de compensación es alta y la mayoría del grupo anti-reforma es compensado. Esta es la trayectoria de reforma permanente.

Los organismos internacionales afectan el desarrollo de estas trayectorias al proveer fondos adicionales para compensar a los perdedores del proceso de reformas. Estas intervenciones aumentan la probabilidad de que el grupo pro-reforma consiga llevar a cabo un paquete profundo de reformas por sobre uno más limitado, pero también aumentan la posibilidad de un proceso de contrarreforma en el futuro. De hecho, al proveer de fondos a coaliciones pro-reforma que no compensan a una parte importante del grupo perdedor, los organismos internacionales podrian incentivar un proceso de “sobrerreforma” – esto es, paquetes de reformas que son mucho más profundos que lo que puede tolerar el sistema político en el largo plazo. Esto conlleva un alto riesgo de contrarreforma a menos que los costos de revertir las políticas sean realmente altos (basta con pensar en el gobierno de Syriza en Grecia, que a pesar de su retórica anti-reforma y su apoyo electoral no abandonó el Euro a mediados de 2015).

La intervención de los organismos internacionales tiene también importantes implicancias normativas. Más aún, un acabado conocimiento de la política local es clave. Consideremos, por ejemplo, las siguientes alternativas que podría llevar a cabo una agencia internacional con buenas intenciones: proveer solamente el financiamiento necesario para inducir el paquete más ambicioso de reformas parciales que no sea revertido en el futuro o proveer el financiamiento necesario para inducir un paquete profundo de reformas que puede resultar en un ciclo de reformas y contrarreformas. Una agencia internacional políticamente miope podría elegir el segundo tipo de intervención y, por lo tanto, tendría un impacto negativo en el bienestar social si insiste en proveer fondos que lleven a un proceso agresivo de reformas que, a su vez, será seguido por una serie de inesperadas y costosas contrarreformas. Esto sugiere ser sumamente cauteloso en el diseño de este tipo de intervenciones externas. Lo mismo se aplica a un gobierno reformista y benevolente pero políticamente miope. Por último, nuestro trabajo también deja una simple pero importante recomendación de política. Los organismos internacionales deberían considerar la posibilidad de conceder financiamiento para resistir los shocks contra-reformistas y de esa manera ayudar a defender las reformas que promovieron en un primer momento.

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