La ley de la pobreza

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En 1993 se promulgó la ley 70 con la intención de proteger los derechos de las comunidades negras, especialmente aquellas asentadas en la región de la costa pacífica colombiana. La motivación de la ley es legítima pues trata desarrollar un mandato de la constitución de 1991; además, la motivación es loable pues se ocupa de las comunidades más vulnerables del país, que son además poseedoras de claves de la cultura colombiana. La economía de la ley, sin embargo, merece una serie reflexión.

El hilo conductor de la ley es una completa redefinición de los derechos de propiedad en todos los territorios del Pacífico colombiano. Dice la ley textualmente que “el Estado adjudicará a las comunidades (…) la propiedad colectiva sobre las áreas que (…) comprenden las tierras baldías de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico” y establece además que “la parte de la tierra de la comunidad negra destinada a su uso colectivo es inalienable, imprescriptible e inembargable. Sólo podrán enajenarse las áreas que sean asignadas a un grupo familiar (…), pero el ejercicio del derecho preferencial de ocupación o adquisición únicamente podrá recaer en otros miembros de la comunidad y en su defecto en otro miembro del grupo étnico.”

La ley define el área afectada a rajatabla: desde Ecuador a Panamá, entre la cordillera occidental y el mar. Los territorios de la región que quedan exentos de la ley son relativamente pocos: terrenos con títulos de propiedad privada vigentes antes de la expedición de la ley, las áreas urbanas, los resguardos indígenas, los parques nacionales y las costas. Por lo tanto, la ley afecta efectivamente a toda la región, incluyendo las zonas que rodean los centros urbanos que es donde se concentra la mayor parte de la población negra que es la que se propone proteger. Valga recordar que hoy en día, más de veinte años después de la promulgación de la ley, esta región sigue siendo la más pobre de Colombia y, a diferencia de entonces, se ha convertido también en un polo de violencia e ilegalidad.

El texto de la ley y su implementación jurídica implican que, primero, se crean unos territorios donde la “propiedad” es de toda la comunidad, pero es una propiedad con limitaciones porque es “inalienable, imprescriptible e inembargable”. Segundo, se establece que en aquellos territorios baldíos de la región que no están titulados a ninguna comunidad no se permite la propiedad privada y, por lo tanto, los derechos de propiedad quedan indefinidos. Y tercero, se elimina la capacidad soberana del estado o cualquier otra jurisdicción de anular los derechos de los particulares cuando estos se contraponen a los intereses de toda la sociedad o la nación –incluso cuando se trata de los intereses de grueso de la población afrodescendiente que vive en las áreas urbanas de la región. Me refiero a continuación a la economía de estas tres implicaciones.

Primero: la propiedad comunal.

La ley crea unos títulos de propiedad comunal que permiten regular el uso de los recursos del territorio titulado a los consejos comunales, cuya conformación establece la ley y su reglamentación posterior. Desde el punto de vista económico, la eliminación de la propiedad privada al interior de estos territorios erosiona los incentivos individuales para invertir en ciertas actividades productivas. Por ejemplo, los agricultores individuales tendrían dificultades para embarcarse en cultivos permanentes (como el cacao) ante la posibilidad de que otros miembros de la comunidad se apropien en el futuro de ellos. Tales actividades requieren entonces de una coordinación que puede ser costosa –o imposible.

Por otro lado, en la región hay abundancia de recursos comunes como la pesca, la minería o la madera. En general, la explotación privada de recursos comunes y escasos genera costos sociales “externos” que nos son reconocidos por los usuarios individuales quienes, por lo tanto, tienen incentivos para “sobreexplotarlos” (el fenómeno conocido en inglés como “tragedy of commons”). Al establecer la propiedad colectiva de estos recursos, la ley “internaliza” estas externalidades y puede favorecer su explotación eficiente. No es claro, sin embargo, que no haya mecanismos más efectivos de regulación de estas externalidades que, en particular, eviten que grupos armados ilegales se apoderen del acceso a estos recursos.

Más allá de la discusión sobre la conveniencia o no de la propiedad privada, el principal problema económico de estos títulos de propiedad colectiva no es que sean colectivos, sino que sean “inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Esto impide que sean utilizados como colateral para acceder a créditos bancarios o a recursos de inversión privada. Es decir, la ley en la práctica excluyó de forma permanente a los campesinos del Pacífico del mercado financiero. Esto impide también que particulares inviertan en estos territorios para, por ejemplo, construir hoteles o plantas de producción agroindustrial o vivienda de interés social, porque no es posible garantizar la propiedad de estas inversiones.

La propiedad es un instrumento crucial de apalancamiento para los pobres, independientemente de si es privada o colectiva en cuanto sea transferible. El problema de la ley es que impide la transferencia de estos derechos de propiedad y, por lo tanto, se podría decir que fue una forma velada de expropiación masiva.

Segundo: derechos de propiedad indefinidos 

La segunda implicación de la ley es que hace imposible la definición de los derechos de propiedad en los territorios que no están titulados a consejos comunitarios. En estos terrenos baldíos que siguen siendo el grueso de la región, los campesinos que se asienten no pueden acceder a títulos de propiedad privada. Y tampoco pueden acceder a títulos de propiedad colectiva, a menos que pertenezcan a una comunidad con alguna conexión ancestral o étnica con el territorio en cuestión.

La indefinición de los derechos de propiedad hace que cualquier tipo de actividad productiva en estos territorios sea imposible. Es imposible para una empresa montar una fábrica, o para un campesino sembrar un cultivo o construir una casa, pues la ley no permite garantizar la propiedad de los beneficios a quien incurre en los costos. Desde las ideas de Coase hace ya más de un siglo (y que dieron pie a su premio Nobel en economía) es un hecho bien establecido en economía que si los derechos de propiedad no están bien definidos, no hay incentivos para hacer esfuerzos productivos eficientes.

Nótese que este problema no tiene nada que ver con el carácter colectivo de los derechos de propiedad, sino con la indefinición de estos derechos de propiedad en grandes zonas de la región.  A la luz de esto, no nos debe sorprender que a lo largo de la carretera a Buenaventura, el puerto más grande de Colombia, no haya actividad productiva de ningún tipo, excepto quizá la minería ilegal.

En este vacío legal, por cierto, florece la provisión privada de los servicios de adjudicación, así sea parcial, de derechos de propiedad por parte de grupos armados ilegales. No es el propósito de este análisis, pero uno puede argumentar que el aumento de la violencia en la región se debe en alguna medida a que la ley impide que sea el estado el que adjudique derechos de propiedad.

Tercero: la eliminación de la autoridad soberana

La tercera implicación de la ley es la subordinación del estado a los derechos colectivos vagamente definidos por la ley. En el grueso del territorio nacional los derechos de propiedad pueden ser anulados por el estado para, por ejemplo, construir una carretera o una represa o un aeropuerto. En el Pacífico esto es imposible: el estado no puede, y mucho menos un particular, adquirir terrenos para la construcción de un bien público. En los terrenos titulados debe someterse a la voluntad del consejo comunitario, lo cual es absurdo si se trata de bienes públicos que benefician a toda la sociedad. Pero en los terrenos baldíos es peor: como los derechos de propiedad están indefinidos, cualquier persona puede alegar ser miembro de una comunidad ancestral y reclamar su derecho a “ser consultado”.

Hoy en día, por ejemplo, la ley no permite a un alcalde de la región construir un nuevo acueducto desde el área rural hacia el área urbana del municipio, si algún residente del área afectada se opone y alega derechos colectivos sobre ese territorio. Si los terrenos están titulados, el alcalde puede negociar con el consejo comunitario correspondiente. El consejo comunitario igual puede negar la autorización permanentemente, a diferencia de lo que sucede en el resto del país donde el estado puede expropiar la propiedad privada en favor de los intereses comunes. Más complicado aún es si los terrenos no están titulados, pues en ese caso la construcción de este acueducto hipotético puede ser impugnada en cualquier momento por personas que aleguen tener derechos colectivos sobre el territorio afectado. Nótese que estas restricciones no sopesan para nada los intereses de la población de las áreas urbanas de la región, donde se asienta la mayor concentración de población afrodescendiente del país.

Esta dificultad está detrás de la demora y los sobrecostos asociados con la construcción de líneas de alta tensión a la región (desde, por ejemplo, las hidroeléctricas de Anchicayá y Calima que están a menos de 100km de distancia de la costa pacífica); con la ampliación de la carretera a Buenaventura (que existe desde hace más de medio siglo) y con la ampliación del aeropuerto de Buenaventura (cuyos terrenos son propiedad de la Aerocivil), por mencionar unos pocos ejemplos. Es además imposible pensar en mejorar los servicios de educación y salud rápidamente, pues los profesionales médicos y de educación que los prestarían no tienen literalmente dónde vivir, pues la ley impide el desarrollo urbano acorde con sus necesidades.

Valga recordar que aquellas sociedades donde se instauraron sistemas masivos de propiedad colectiva como la Unión Soviética o China reservaron para el estado una autoridad soberana casi total que permitió la provisión arbitraria de bienes públicos. En el caso del Pacifico colombiano se eliminó la propiedad privada, pero también se eliminó la autoridad soberana del estado o de los gobiernos locales. Esta autoridad, desde siempre, ha sido indispensable para la provisión de bienes públicos que permitan el desarrollo humano. Estrictamente hablando, no es exagerado afirmar que la ley 70 creo en el Pacífico colombiano una vasta región sin estado.

Final: el futuro de la ley

La evaluación empírica rigurosa de la ley es imposible, pues requeriría de algún instrumento o variación experimental que permitiera aislar estos efectos de los efectos de otros factores coincidentes, y la realidad es que no hay ni siquiera información socioeconómica agregada confiable de toda la región. La evidencia disponible es apenas la observación casual de la profunda pobreza de la población de la región, aún si se compara con las poblaciones pobres afrodescendientes del interior.

Lo que creo que es claro desde el punto del análisis económico convencional que ha guiado la discusión que acabo de presentar, es que la redefinición de los derechos de propiedad impuesta por la ley 70 tiene efectos tan negativos que la hacen un obstáculo para el mejoramiento del bienestar de sus habitantes. Sobra decir que es posible que la ley tenga efectos menos negativos  que se escapan de la esfera del análisis económico y que justifican su defensa. En lo que creo que es difícil estar en desacuerdo es que muchas cosas de la ley pueden ser mejoradas.

La ley 70 es una ley ordinaria y puede ser modificada o eliminada por otra ley ordinaria. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional haría necesaria la realización de “consultas previas” antes de cualquier cambio a la ley. Estas “consultas” son costosas y se prestan para la creación de rentas para los consejos comunitarios. En este caso, la consulta tendría que involucrar a todos los consejos comunitarios de la región y, por lo tanto, los costos serían aún mayores. Infortunadamente, el mecanismo de consulta es antidemocrático pues no incluye a la población negra de la región que no pertenece a estas comunidades que es mayoritaria y que hoy en día se ve sometida a las peores condiciones de miseria en las cabeceras urbanas.

Sin embargo, el costo mayor es político pues un argumento usual contra cualquier cuestionamiento a la ley es la acusación de racismo o elitismo. Esta forma de argumento ad hominem conduce al peor de todos en una democracia que es la supresión de la discusión sobre una ley –que además es quizá causa de la pobreza de muchos de los más pobres de nuestro país.

Juan Esteban Carranza, Banco de la República- Cali. Las ideas y opiniones expresadas en este texto son responsabilidad única y exclusiva del autor, y no comprometen ni reflejan las ideas u opiniones del Gerente General o la Junta Directiva del Banco de la República.

5 Comments

  1. Diego Fernando Rodríguez Caicedo says:

    Estoy de acuerdo que hoy desde la perspectiva económica, la inconveniencia de ley 70 radica en que es imposible enajenar los títulos sobre las tierras rurales reconocidas a las comunidades negras administradas por consejos comunitarios, lo cual se agrava en aquellas zonas donde no existen un administrador claramente definido “derechos de propiedad indefinidos” , como también que el derecho de las comunidades negras sobre estos terrenos sea superior al poder del Estado dificulta la construcción de bienes públicos. Sin embargo, considero que el blindaje absoluto que no permite la transabilidad de los derechos sobre estos territorios, obedece a las siguientes razones:
    • La ley está orientada en proveernos de tierra (a las comunidades negras) para utilizarlas única y exclusivamente en el desarrollo de nuestras actividades productivas de acuerdo con nuestras prácticas ancestrales, y para lograrlo la misma ley estableció que el Estado debería facilitar los medios productivos.
    • Los gobiernos locales del pacifico no han sido eficientes en la creación y administración de recursos públicos, y con algún grado de poder sobre estos territorios, podrían ejercer presión sobre las comunidades para obtener beneficios individuales.
    • Los grupos ilegales presentes en la región, podrían presionar a los consejos comunitarios para despojarlos de estos territorios, claro está, que lo harían parecer como transacciones reales y legales.
    El bienestar económico de las comunidades negras del pacifico sería muy distinto si tuviéramos los medios de producción y recursos para explotar la tierra de forma eficiente, y en ese sentido, que sea “inalienable” probablemente no sería un limitante creador de pobreza, pues la tierra la aprovecharíamos nosotros.
    Por lo expuesto, considero que nos encontramos en un dilema: Tenemos tierras que no tiene valor como instrumentos financieros porque no son enajenables (no excluye de los mercados financieros), y no poseemos los medios de producción para explotarlas. Resolviendo por lo menos una de las dos problemáticas, el bienestar de las comunidades negras mejoraría notablemente.
    Resolver el primer problema coincido en que sería difícil, se perderá objetividad en la discusión y se podría alegar por parte de las comunidades negras que reformar la ley 70, es dejar una puerta abierta a la expropiación futura de estos territorios y resolver la segunda cuestión por parte del Estado colombiano lo veo muy lejano, diría que bajo las condiciones actuales es poco probable, por tanto, el desarrollo económico de las comunidades negras depende de nuestra capacidad para organizarnos en consejos comunitarios y hacernos a los medios de producción. En ese sentido, considero que la educación técnica y profesional de la población negra de Colombia es un medio para lograr el objetivo.

    Diego Rodríguez
    Guapi – Colombia (Población Negra del Pacifico)

  2. Diego: el artículo dice que la ley, como está, perjudica a las mismas comunidades. Y señala problemas que se pueden resolver uno por uno. El artículo es bien claro en que lo de la inajenabilidad es secundario. Si esta inajenabilidad es muy valiosa para las comunidades, pues se deja como está —pero se debe entender que el costo de dejarla como está es la exclusión de los mercados financieros y de inversión privada. El problema más grave y que no tiene que ver con la inajenabilidad y que además se puede resolver separadamente es la incapacidad en que la ley dejó al estado para proveer bienes públicos, inclusive cuando estos benefician a las poblaciones afrodescendientes. Por ejemplo: no le serviría a la comunidad afro de Guapi una línea de alta tensión desde la hidroeléctrica de Anchicayá que está cerquitica? Si esto es cierto, no te parece que el estado (esto es: el alcalde de Guapi elegido por la comunidad de Guapi) debería estar en últimas en capacidad de autorizar su construcción así se opongan los consejos comunitarios de los terrenos por donde pase esta linea? Hoy en día la ley no lo permite pero se podría corregir para permitir ese tipo de cosas…

  3. Diego Rodríguez says:

    Totalmente de acuerdo en que el problema más grave de la ley es la incapacidad del Estado para construir bienes públicos, debido a que genera sobre costos y disminuye la capacidad financiera del Estado para su realización, o en el peor de los casos volver inviables los proyectos sociales.

    También coincido en que el Estado debería tener la potestad para construir bienes públicos que benefician a todas las comunidades, en especial porque resulta absurdo que la gran mayoría de los afros que viven en los territorios urbanos se vean afectados por una ley creada para favorecer a toda la población negra del pacifico.

    En el caso particular de Guapi, el gran proyecto es la construcción de una carretera para conectarnos con el resto del país, seguramente, si se llegase a construir, como está redactada la ley, generaría costos adicionales a los estrictamente necesarios.

    Reformar la ley para eliminar esas trabas es necesario y prioritario, dado que crearía condiciones favorables para realizar actividades que generen crecimiento económico en la región.

  4. Es muy grato evidenciar que el Pacífico está tomando, progresivamente, escena en las discusiones nacionales. Rescato la apreciación del autor sobre que, esta región necesita de una atención prioritaria, en donde aspectos como la ilegalidad evidencian una necesidad de intervención.

    Solamente tengo una divergencia por compartir. En el artículo se evidencia transversalmente una gran apreciación por las soluciones privadas en los derechos de propiedad, las cuales en muchos casos pueden resultar garrafales para el desarrollo de una comunidad, especialmente como estas donde el capital social es estructural. En el informe reciente del Banco Mundial y en los trabajos de Michael Sandel se exponen muchas historias en donde los incentivos económicos deterioran dinámicas sociales. Si bien no es claro que mecanismos efectivos de regulación sobre las externalidades se van a desarrollar, no se pueden desconocer dinámicas ancestrales de las comunidades de la región. La Economía Experimental ha documentado que la tragedia de los comunes no es tan común como lo predice la teoría. En este punto Colombia no es la excepción, desconocerlo sería una generalización irresponsable. Finalmente anoto actualmente no se pueden simplificar las consultas previas como costosas y proclives a la creación de rentas para los consejos comunitarios; es necesario articular conocimientos locales con las políticas públicas para su buen funcionamiento, incluso, en algunas ocasiones, hacer caso a la recomendación de Ernesto Sirolli “¿Quiere ayudar a alguien? ¡Cállese y escuche!”. Ojalá la ruta para acabar la pobreza en el Pacifico fuese clara, por lo pronto hay mucho por hacer.

  5. je carranza says:

    Juan David, muchas gracias por tu comentario. No estoy en desacuerdo con tu observación sobre la tragedia de los comunes —de hecho, en el artículo señalo precisamente que la propiedad colectiva la mitiga. Y tampoco estoy en desacuerdo que las fallas de un mercado de tierras sin regulación puedan justificar una ley como esta. El énfasis del artículo está en llamar la atención sobre los efectos perversos (y quizá no deseados) de la ley sobre el bienestar de los habitantes de la región que están POR FUERA de estos territorios —y que son mayoría y son la gente más pobre del país.

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