La ley de la pobreza

En 1993 se promulgA? la ley 70 con la intenciA?n de proteger los derechos de las comunidades negras, especialmente aquellas asentadas en la regiA?n de la costa pacA�fica colombiana. La motivaciA?n de la ley es legA�tima pues trata desarrollar un mandato de la constituciA?n de 1991; ademA?s, la motivaciA?n es loable pues se ocupa de las comunidades mA?s vulnerables del paA�s, que son ademA?s poseedoras de claves de la cultura colombiana. La economA�a de la ley, sin embargo, merece una serie reflexiA?n.

El hilo conductor de la ley es una completa redefiniciA?n de los derechos de propiedad en todos los territorios del PacA�fico colombiano. Dice la ley textualmente que a�?el Estado adjudicarA? a las comunidades (a��) la propiedad colectiva sobre las A?reas que (a��) comprenden las tierras baldA�as de las zonas rurales ribereA�as de los rA�os de la Cuenca del PacA�ficoa�? y establece ademA?s que a�?la parte de la tierra de la comunidad negra destinada a su uso colectivo es inalienable, imprescriptible e inembargable. SA?lo podrA?n enajenarse las A?reas que sean asignadas a un grupo familiar (a��), pero el ejercicio del derecho preferencial de ocupaciA?n o adquisiciA?n A?nicamente podrA? recaer en otros miembros de la comunidad y en su defecto en otro miembro del grupo A�tnico.a�?

La ley define el A?rea afectada a rajatabla: desde Ecuador a PanamA?, entre la cordillera occidental y el mar. Los territorios de la regiA?n que quedan exentos de la ley son relativamente pocos: terrenos con tA�tulos de propiedad privada vigentes antes de la expediciA?n de la ley, las A?reas urbanas, los resguardos indA�genas, los parques nacionales y las costas. Por lo tanto, la ley afecta efectivamente a toda la regiA?n, incluyendo las zonas que rodean los centros urbanos que es donde se concentra la mayor parte de la poblaciA?n negra que es la que se propone proteger. Valga recordar que hoy en dA�a, mA?s de veinte aA�os despuA�s de la promulgaciA?n de la ley, esta regiA?n sigue siendo la mA?s pobre de Colombia y, a diferencia de entonces, se ha convertido tambiA�n en un polo de violencia e ilegalidad.

El texto de la ley y su implementaciA?n jurA�dica implican que, primero, se crean unos territorios donde la a�?propiedada�? es de toda la comunidad, pero es una propiedad con limitaciones porque es a�?inalienable, imprescriptible e inembargablea�?. Segundo, se establece que en aquellos territorios baldA�os de la regiA?n que no estA?n titulados a ninguna comunidad no se permite la propiedad privada y, por lo tanto, los derechos de propiedad quedan indefinidos. Y tercero, se elimina la capacidad soberana del estado o cualquier otra jurisdicciA?n de anular los derechos de los particulares cuando estos se contraponen a los intereses de toda la sociedad o la naciA?n a��incluso cuando se trata de los intereses de grueso de la poblaciA?n afrodescendiente que vive en las A?reas urbanas de la regiA?n. Me refiero a continuaciA?n a la economA�a de estas tres implicaciones.

Primero: la propiedad comunal.

La ley crea unos tA�tulos de propiedad comunal que permiten regular el uso de los recursos del territorio titulado a los consejos comunales, cuya conformaciA?n establece la ley y su reglamentaciA?n posterior. Desde el punto de vista econA?mico, la eliminaciA?n de la propiedad privada al interior de estos territorios erosiona los incentivos individuales para invertir en ciertas actividades productivas. Por ejemplo, los agricultores individuales tendrA�an dificultades para embarcarse en cultivos permanentes (como el cacao) ante la posibilidad de que otros miembros de la comunidad se apropien en el futuro de ellos. Tales actividades requieren entonces de una coordinaciA?n que puede ser costosa a��o imposible.

Por otro lado, en la regiA?n hay abundancia de recursos comunes como la pesca, la minerA�a o la madera. En general, la explotaciA?n privada de recursos comunes y escasos genera costos sociales a�?externosa�? que nos son reconocidos por los usuarios individuales quienes, por lo tanto, tienen incentivos para a�?sobreexplotarlosa�? (el fenA?meno conocido en inglA�s como a�?tragedy of commonsa�?). Al establecer la propiedad colectiva de estos recursos, la ley a�?internalizaa�? estas externalidades y puede favorecer su explotaciA?n eficiente. No es claro, sin embargo, que no haya mecanismos mA?s efectivos de regulaciA?n de estas externalidades que, en particular, eviten que grupos armados ilegales se apoderen del acceso a estos recursos.

MA?s allA? de la discusiA?n sobre la conveniencia o no de la propiedad privada, el principal problema econA?mico de estos tA�tulos de propiedad colectiva no es que sean colectivos, sino que sean a�?inalienables, imprescriptibles e inembargablesa�?. Esto impide que sean utilizados como colateral para acceder a crA�ditos bancarios o a recursos de inversiA?n privada. Es decir, la ley en la prA?ctica excluyA? de forma permanente a los campesinos del PacA�fico del mercado financiero. Esto impide tambiA�n que particulares inviertan en estos territorios para, por ejemplo, construir hoteles o plantas de producciA?n agroindustrial o vivienda de interA�s social, porque no es posible garantizar la propiedad de estas inversiones.

La propiedad es un instrumento crucial de apalancamiento para los pobres, independientemente de si es privada o colectiva en cuanto sea transferible. El problema de la ley es que impide la transferencia de estos derechos de propiedad y, por lo tanto, se podrA�a decir que fue una forma velada de expropiaciA?n masiva.

Segundo: derechos de propiedad indefinidosA�

La segunda implicaciA?n de la ley es que hace imposible la definiciA?n de los derechos de propiedad en los territorios que no estA?n titulados a consejos comunitarios. En estos terrenos baldA�os que siguen siendo el grueso de la regiA?n, los campesinos que se asienten no pueden acceder a tA�tulos de propiedad privada. Y tampoco pueden acceder a tA�tulos de propiedad colectiva, a menos que pertenezcan a una comunidad con alguna conexiA?n ancestral o A�tnica con el territorio en cuestiA?n.

La indefiniciA?n de los derechos de propiedad hace que cualquier tipo de actividad productiva en estos territorios sea imposible. Es imposible para una empresa montar una fA?brica, o para un campesino sembrar un cultivo o construir una casa, pues la ley no permite garantizar la propiedad de los beneficios a quien incurre en los costos. Desde las ideas de Coase hace ya mA?s de un siglo (y que dieron pie a su premio Nobel en economA�a) es un hecho bien establecido en economA�a que si los derechos de propiedad no estA?n bien definidos, no hay incentivos para hacer esfuerzos productivos eficientes.

NA?tese que este problema no tiene nada que ver con el carA?cter colectivo de los derechos de propiedad, sino con la indefiniciA?n de estos derechos de propiedad en grandes zonas de la regiA?n.A� A la luz de esto, no nos debe sorprender que a lo largo de la carretera a Buenaventura, el puerto mA?s grande de Colombia, no haya actividad productiva de ningA?n tipo, excepto quizA? la minerA�a ilegal.

En este vacA�o legal, por cierto, florece la provisiA?n privada de los servicios de adjudicaciA?n, asA� sea parcial, de derechos de propiedad por parte de grupos armados ilegales. No es el propA?sito de este anA?lisis, pero uno puede argumentar que el aumento de la violencia en la regiA?n se debe en alguna medida a que la ley impide que sea el estado el que adjudique derechos de propiedad.

Tercero: la eliminaciA?n de la autoridad soberana

La tercera implicaciA?n de la ley es la subordinaciA?n del estado a los derechos colectivos vagamente definidos por la ley. En el grueso del territorio nacional los derechos de propiedad pueden ser anulados por el estado para, por ejemplo, construir una carretera o una represa o un aeropuerto. En el PacA�fico esto es imposible: el estado no puede, y mucho menos un particular, adquirir terrenos para la construcciA?n de un bien pA?blico. En los terrenos titulados debe someterse a la voluntad del consejo comunitario, lo cual es absurdo si se trata de bienes pA?blicos que benefician a toda la sociedad. Pero en los terrenos baldA�os es peor: como los derechos de propiedad estA?n indefinidos, cualquier persona puede alegar ser miembro de una comunidad ancestral y reclamar su derecho a a�?ser consultadoa�?.

Hoy en dA�a, por ejemplo, la ley no permite a un alcalde de la regiA?n construir un nuevo acueducto desde el A?rea rural hacia el A?rea urbana del municipio, si algA?n residente del A?rea afectada se opone y alega derechos colectivos sobre ese territorio. Si los terrenos estA?n titulados, el alcalde puede negociar con el consejo comunitario correspondiente. El consejo comunitario igual puede negar la autorizaciA?n permanentemente, a diferencia de lo que sucede en el resto del paA�s donde el estado puede expropiar la propiedad privada en favor de los intereses comunes. MA?s complicado aA?n es si los terrenos no estA?n titulados, pues en ese caso la construcciA?n de este acueducto hipotA�tico puede ser impugnada en cualquier momento por personas que aleguen tener derechos colectivos sobre el territorio afectado. NA?tese que estas restricciones no sopesan para nada los intereses de la poblaciA?n de las A?reas urbanas de la regiA?n, donde se asienta la mayor concentraciA?n de poblaciA?n afrodescendiente del paA�s.

Esta dificultad estA? detrA?s de la demora y los sobrecostos asociados con la construcciA?n de lA�neas de alta tensiA?n a la regiA?n (desde, por ejemplo, las hidroelA�ctricas de AnchicayA? y Calima que estA?n a menos de 100km de distancia de la costa pacA�fica); con la ampliaciA?n de la carretera a Buenaventura (que existe desde hace mA?s de medio siglo) y con la ampliaciA?n del aeropuerto de Buenaventura (cuyos terrenos son propiedad de la Aerocivil), por mencionar unos pocos ejemplos. Es ademA?s imposible pensar en mejorar los servicios de educaciA?n y salud rA?pidamente, pues los profesionales mA�dicos y de educaciA?n que los prestarA�an no tienen literalmente dA?nde vivir, pues la ley impide el desarrollo urbano acorde con sus necesidades.

Valga recordar que aquellas sociedades donde se instauraron sistemas masivos de propiedad colectiva como la UniA?n SoviA�tica o China reservaron para el estado una autoridad soberana casi total que permitiA? la provisiA?n arbitraria de bienes pA?blicos. En el caso del Pacifico colombiano se eliminA? la propiedad privada, pero tambiA�n se eliminA? la autoridad soberana del estado o de los gobiernos locales. Esta autoridad, desde siempre, ha sido indispensable para la provisiA?n de bienes pA?blicos que permitan el desarrollo humano. Estrictamente hablando, no es exagerado afirmar que la ley 70 creo en el PacA�fico colombiano una vasta regiA?n sin estado.

Final: el futuro de la ley

La evaluaciA?n empA�rica rigurosa de la ley es imposible, pues requerirA�a de algA?n instrumento o variaciA?n experimental que permitiera aislar estos efectos de los efectos de otros factores coincidentes, y la realidad es que no hay ni siquiera informaciA?n socioeconA?mica agregada confiable de toda la regiA?n. La evidencia disponible es apenas la observaciA?n casual de la profunda pobreza de la poblaciA?n de la regiA?n, aA?n si se compara con las poblaciones pobres afrodescendientes del interior.

Lo que creo que es claro desde el punto del anA?lisis econA?mico convencional que ha guiado la discusiA?n que acabo de presentar, es que la redefiniciA?n de los derechos de propiedad impuesta por la ley 70 tiene efectos tan negativos que la hacen un obstA?culo para el mejoramiento del bienestar de sus habitantes. Sobra decir que es posible que la ley tenga efectos menos negativosA� que se escapan de la esfera del anA?lisis econA?mico y que justifican su defensa. En lo que creo que es difA�cil estar en desacuerdo es que muchas cosas de la ley pueden ser mejoradas.

La ley 70 es una ley ordinaria y puede ser modificada o eliminada por otra ley ordinaria. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional harA�a necesaria la realizaciA?n de a�?consultas previasa�? antes de cualquier cambio a la ley. Estas a�?consultasa�? son costosas y se prestan para la creaciA?n de rentas para los consejos comunitarios. En este caso, la consulta tendrA�a que involucrar a todos los consejos comunitarios de la regiA?n y, por lo tanto, los costos serA�an aA?n mayores. Infortunadamente, el mecanismo de consulta es antidemocrA?tico pues no incluye a la poblaciA?n negra de la regiA?n que no pertenece a estas comunidades que es mayoritaria y que hoy en dA�a se ve sometida a las peores condiciones de miseria en las cabeceras urbanas.

Sin embargo, el costo mayor es polA�tico pues un argumento usual contra cualquier cuestionamiento a la ley es la acusaciA?n de racismo o elitismo. Esta forma de argumento ad hominem conduce al peor de todos en una democracia que es la supresiA?n de la discusiA?n sobre una ley a��que ademA?s es quizA? causa de la pobreza de muchos de los mA?s pobres de nuestro paA�s.

cheap endeporte Juan Esteban Carranza,A�Banco de la RepA?blica- Cali. Las ideas y opiniones expresadas en este texto son responsabilidad A?nica y exclusiva del autor, y no comprometen ni reflejan las ideas u opiniones del Gerente General o la Junta Directiva del Banco de la RepA?blica.