Calidad de instituciones, automatización de procesos, incentivos y corrupción

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El tema de la productividad laboral en México ha sido ampliamente discutido tanto académicamente como en la prensa [1-2]. Una explicación comúnmente mencionada es la inflexibilidad del mercado laboral por los altos costos de despido, la alta tasa de informalidad y la productividad baja asociada a los negocios informales. Aunado a esto, investigaciones que he realizado a lo largo de los últimos diez años muestran que los litigios laborales son muy costosos, además de generar un nivel alto de incertidumbre a los trabajadores y a las empresas, especialmente medianas y chicas. Por ejemplo, aún en la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje donde se litigan conflictos por despido de industrias relativamente formales y grandes, encontramos que un trabajador en promedio recupera menos del 30% de lo que solicita como compensación por despido [3]. Este porcentaje cae sustancialmente en las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje (JLCA) donde la gran mayoría de las disputas por despido entre trabajadores y empleadores privados se litigan. Para juicios iniciados en 2002-2003 en la JLCA del Valle Cuautitlán Texcoco, la segunda más grande del país, un trabajador recupera menos del 20% de su pretensión original, y en caso de obtener una sentencia favorable después de un proceso en promedio de dos años, solamente recupera alguna compensación en el 44% de los juicios. [4-5].

En otras palabras, por la calidad baja de las instituciones encargadas del cumplimiento de la Ley Federal de Trabajo, esta ley introduce incertidumbre y costos altos tanto para empleadores como para trabajadores, sin constituir la protección a los trabajadores que pretende el sistema legal. Una reforma legal (como hubo en diciembre 2012) no tendrá los resultados deseados si no se logra mejorar la calidad de la administración de justicia a cargo de las Juntas y Tribunales laborales. Por esta razón, desde 2012 he llevado a cabo varios experimentos de campo para determinar los efectos de políticas de cambio y mejoría institucional en instancias de justicia laboral.

Uno de los procesos estudiados en más detalle ha sido el de notificación. Al inicio de un juicio es necesario notificar a los demandados, y a lo largo del proceso resultan necesarias otras notificaciones, además de diligencias de inspección y de otros tipos. Estas actividades, tanto de notificación como de diligencias, se llevan a cabo por un notificador, que debe ser un abogado titulado funcionario de la Junta. La ley marca 5 días hábiles para la realización de una notificación, mientras los datos muestran que tarda más de dos meses, y es la razón principal por el retraso en los litigios. Además, el rezago en la notificación incentiva las actuaciones indebidas, como dádivas a los notificadores por parte de trabajadores (para lograr la notificación) o de demandados (para retrasar o evitarla). En encuestas realizadas a más de 200 trabajadores que demandaron durante 2013 en la JLCA del Valle Cuautitlán Texcoco, el 30% admitieron haber realizado un pago (acto prohibido por la ley) a algún funcionario de la Junta, y el 70% de estos mencionaron la etapa de notificación como la más común en la que este tipo de pagos se tiene que realizar [6].

La labor del notificador provee una oportunidad de comprobar los efectos de políticas de monitoreo e incentivos: es un trabajo con cierta sofisticación, realizado fuera de las instalaciones de la Junta, lo cual implica que es costoso monitorearlo. Adicionalmente, la estructura de sueldos y compensaciones de servidores públicos no contempla pagos por productividad, lo que complica proveer los incentivos correctos al notificador. En 2012-2013, se realizó un experimento de monitoreo directo, que requirió quitarles a los notificadores los expedientes rezagados en su posesión. Los resultados indicaron que el monitoreo directo del esfuerzo de los notificadores era costoso y no podría tener efectos positivos sin un mecanismo para controlar el flujo de expedientes que intentaban notificar. La intuición es la siguiente: el monitoreo directo aumenta el esfuerzo del burócrata, pero si este burócrata tiene la libertad de manipular su flujo de trabajo para maximizar sus propios beneficios, el monitoreo no tendrá efectos porque el burócrata escogerá estratégicamente las tareas que son monitoreadas [7].

Con base en este primer experimento, se determinó en asociación con la JLCA del Valle Cuautitlán Texcoco introducir una intervención grande en el área de notificaciones. Se creó en febrero de 2014 una Central de Notificaciones, para implementar una sistematización y aleatorización de las cargas de trabajo, además de institucionalizar la medición constante de productividad en la notificación. Durante sus 18 meses de operación, esta Central logró aumentar a más del doble (aumento del 123%) el número de notificaciones exitosas realizadas mensualmente, por el mismo número de notificadores. La gráfica muestra la tendencia de notificaciones realizadas por las 5 Juntas Especiales que participaron en la Central, versus las 7 Juntas Especiales de la misma JLCA del Valle Cuautitlán Texcoco que no participaron en la centralización.

Sadka

Esta centralización permitió la comprobación de algunas políticas más específicas, de las que mencionaré dos, ambos resultando de la implementación de un experimento de campo de incentivos, durante 48 semanas en 2014-2015. En el proceso de la Central, cada notificador recibía un paquete de notificaciones a realizar diario, asignados de manera aleatoria, y debía devolver el paquete al día siguiente identificando las notificaciones como realizadas, intentadas pero no logradas (justificando porque no se lograron) y no intentadas. El programa de incentivos se basaba en calcular a nivel semanal quienes eran los 2 notificadores (de un total de 7-8) con mayor porcentaje de éxitos, y fiscalizar un 20% de sus notificaciones de la semana. El notificador con mayor porcentaje de éxito y sin discrepancias en la fiscalización obtenía un bono para la semana, equivalente al 10% de su salario mensual. Para realizar el seguimiento necesario para medir efectos del tratamiento, se medían diario la cantidad de cargas a cada notificador, incluyendo los cambios a las cargas de trabajo que obedecían a los cambios estacionales en flujo de asuntos para notificar.

Dos resultados de esta intervención destacan. En primer lugar, no hubo efecto del incentivo, a pesar de que podría representar un porcentaje importante de sueldo adicional. Falta mayor investigación para explicar este resultado, pero es posible que el incentivo aunque fue alto respecto a salario legal, fuera bajo respecto a la cantidad de dádivas que podría recibir el notificador. Otra explicación, relacionada, es que los notificadores querían evitar ser fiscalizados, porque era común que se encontraran discrepancias, mismas que podrían ocurrir por acuerdos previamente realizados con alguna de las partes interesadas. En segundo lugar, nos sorprendió encontrar que la cantidad de notificaciones exitosas realizadas por cada elemento de la Central aumentaba de manera relativamente constante con la carga de trabajo, a pesar de la posibilidad de entregar los expedientes de la carga diaria sin intentar. A pesar de no tener una sanción específica y creíble, los notificadores entregaban más trabajo hecho, cuando se les cargaba más trabajo. Además, dadas las fiscalizaciones llevadas a cabo, sabemos que la tasa de discrepancias no aumentaba cuando había mayor carga de trabajo. De nuevo, tenemos evidencia que la clave para mejorar el comportamiento y desempeño del burócrata de nivel medio y bajo en una institución pública, es la automatización de procesos que permite el control del flujo de trabajo del burócrata, y que ésta política es más efectiva que el monitoreo directo de sus tareas.

 

Referencias:

  1. “México cae dos lugares en competitividad”,http://www.cnnexpansion.com/economia/2013/09/02/mexico-retrocede-en-competitividad
  2. Kehoe y Ruhl, “Why Have Economic Reforms in Mexico not Generated Growth?” https://minneapolisfed.org/research/sr/SR453.pdf
  3. Kaplan, David, Joyce Sadka and Jorge Luis Silva-Mendez, “Litigation and Settlement: New Evidence from Labor Courts in Mexico”, Journal of Empirical Legal Studies, 52(2): 309-350, May 2008.
  4. Kaplan, David and Joyce Sadka, “Enforceability of Labor Law: Evidence from a Labor Court in Mexico”, World Bank Policy Research Working Paper No. 4483, 2008.
  5. Kaplan, David and Joyce Sadka, “The Plaintiff’s Role in Enforcing a Court Ruling: Evidence from a Labor Court in Mexico”, Inter-American Development Bank Working Paper Series, December 2010.
  6. Encuestas financiadas por el Proyecto BID-ITAM, diciembre 2013.
  7. Sadka, Joyce, “Monitoring and Incentives: Evidence from a Field Experiment in a Mexican Labor Court,” documento de trabajo 2015.

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