Regulación Asimétrica: un camino para alcanzar la Competencia Efectiva en Telecomunicaciones

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Alexander Elbittar* & Elisa Mariscal°

Tras más de una década de intentar y fallar en el esfuerzo por introducir competencia en la industria de las telecomunicaciones, el Estado Mexicano planteó una nueva ruta para implementar una regulación efectiva en las telecomunicaciones. Esta ruta llevó a una reforma constitucional en 2013, la cual creó a un nuevo regulador sectorial en telecomunicaciones y radiodifusión, con el poder de aplicar reglas de competencia económica, convirtiéndose así en un regulador multipropósito.

Las reforma vino acompañada de facultades que permitieran al Agente Regulador de Telecomunicaciones (ART) imponer medidas de regulación asimétrica a los operadores con participaciones de mercado por encima del 50% en los sectores en los que participaran, y que fueran declarados como Agentes Económicos Preponderantes (AEP).

Aun cuando la declaración de la regulación asimétrica surge de una acción regulatoria de carácter ex ante, su extinción exige que se verifique de manera ex post la existencia de condiciones de competencia efectiva en los mercados en los cuales fuera declarada la presencia de un AEP.[1]

A continuación presentamos algunas consideraciones en sobre cómo podemos entender la noción de competencia efectiva y cómo las medidas de regulación asimétrica son un instrumento efectivo para “nivelar el campo” entre los distintos agentes que compiten en el mercado de las telecomunicaciones.

Las dos dimensiones de la Competencia Efectiva: Eficiencias Estáticas & Dinámicas

El objetivo de política pública más importante de una ART es generar y el explotar las eficiencias estáticas y dinámicas en el sector de las telecomunicaciones.[2]

Las eficiencias estáticas son aquellas que se derivan del mejor uso de una combinación de recursos en un punto determinado del tiempo. Involucran el uso de eficiencia productiva—la producción en el punto que minimiza los costos medios totales de corto plazo dada una tecnología determinada y precios de insumos—pero también de eficiencia asignativa—la mejor distribución de los factores de producción, de acuerdo al costo de oportunidad de los recursos que tiene una economía en un momento dado del tiempo.

En el contexto de telecomunicaciones, las eficiencias estáticas permiten una competencia entre prestadores de servicios lo suficientemente intensa, de modo que se genera una fuerte presión de los precios hacia la baja. En este ambiente, los consumidores usualmente pueden elegir entre distintos prestadores de servicios, y así obtener calidad y valor por lo que pagan.

Las eficiencias dinámicas son aquellas que se enfocan en mejoras en la eficiencia productiva y asignativa a los largo del tiempo. Es decir, se derivan de las mejoras tecnológicas—reducciones en las curvas de costos medios variables de corto y de largo plazo—y de distintas decisiones que se pueden tomar en un punto del tiempo y que involucran decisiones de inversión en investigación y desarrollo cuyo objetivo es promover la innovación, el desarrollo de infraestructura y—en el contexto de telecomunicaciones—la creación de nuevos productos y servicios.

Esta concepción de eficiencia dinámica como un proceso y no un estado o situación del mercado en un punto en el tiempo, lo hace un concepto muy distinto al de eficiencia estática. De esta manera, mientras que pueden existir diversas eficiencias estáticas dependiendo de la tecnología de producción elegida en el corto plazo, y que estas eficiencias estáticas pueden resultar en precios más (o menos) bajos en el corto plazo, no todas ellas resultarán en una trayectoria hacia una mayor eficiencia dinámica, es decir, trayectorias de eficiencia en el tiempo.

De acuerdo con Blaug (2001), para Schumpeter (1942) y Hayek (1949) el modelo de competencia perfecta—de donde se derivan las concepciones de eficiencia productiva y asignativa que caracterizan las eficiencias estáticas—es “no sólo imposible, sino inferior, y no tiene ninguna cabida el haber sido establecido como un modelo de eficiencia ideal”.[3]

Una tecnología que hace mayor énfasis en la inversión para la mejora tecnológica en el corto plazo puede implicar mayores costos inmediatos. Sin embargo, en ausencia de esta inversión e innovación una empresa difícilmente podrá mejorar a lo largo del tiempo y representar un competidor efectivo—uno que restrinja a sus demás rivales en el mercado.[4]

Nos resulta obvio y lógico entonces que el Legislador Federal Mexicano estuviera considerando la eficiencia dinámica al hablar sobre competencia efectiva y al habilitar al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT o Instituto) con facultades para regular asimétricamente a los operadores de telecomunicaciones móviles y fijos. El mandato del Congreso obliga a la ART de México–el IFT– a tomar medidas de regulación asimétrica inmediatas que contribuyan a reordenar el mercado y a crear condiciones que no sólo promuevan la competencia en el corto plazo (eficiencias estáticas), sino que permitan a las empresas salir de esta lógica “corto-placista” y que en cambio incluyan entre sus consideraciones elementos como inversión e innovación, para así constituirse en empresas que representen una competencia “efectiva” es decir, real y no potencial, al actual preponderante.

La exposición de motivos de la Iniciativa como proyecto de decreto, que reforma y adiciona disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Telecomunicaciones presentada por el Ejecutivo Federal en marzo de 2013 señala en particular que:

“(…) la presente iniciativa (…) propone la creación de órganos reguladores con autonomía constitucional, con las facultades necesarias para asegurar el desarrollo eficiente de los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, y asegurar condiciones de competencia y libre concurrencia (…)

Finalmente, la iniciativa prevé una serie de acciones específicas para la reordenación de los mercados en estas materias en el corto plazo (…)” [énfasis añadido][5]

De lo anterior se concluye que el Ejecutivo y Legislativo Federal buscaban no sólo crear condiciones de competencia y libre concurrencia, sino que tales condiciones debían comenzar a implementarse en el corto plazo mediante un reordenamiento del mercado, para así poder encaminar al sector en una trayectoria de eficiencia dinámica y materializarse en competencia efectiva en el largo plazo.

Estos objetivos quedaron plasmados en la Reforma Constitucional en Materia de Telecomunicaciones (Fracción III del artículo Octavo Transitorio en correlación con el Artículo 28 Constitucional) y en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR).

Medidas de Regulación Asimétrica como Instrumentos para el Desarrollo de Eficiencias Estáticas y Dinámicas

La experiencia internacional en temas de regulación en telecomunicaciones ha demostrado que la política pública de regulación asimétrica de las tarifas de servicios de terminación (o tarifas de interconexión) constituye el instrumento regulatorio más efectivo para beneficiar a los consumidores de servicios de telecomunicación y crear las condiciones de competencia en el mercado de las telecomunicaciones facilitando la entrada de nuevos competidores eficientes.[6]

Las principales medidas de regulación asimétricas que se han establecido han sido

  1. la regulación asimétrica de tarifas de servicios de terminación respecto al AEP y
  2. las obligaciones de desagregación y compartición de infraestructura por parte del AEP.

La medida de regulación asimétrica que se fija en la LFTR obliga al Instituto a establecer una tarifa de servicios de terminación para los Agentes Económicos No Preponderantes (AENP) por encima de la cobrada por el AEP, imponiendo adicionalmente al AEP la obligación de cobrar cero pesos por el servicio.

La medida igualmente señala que la brecha entre las tarifas cobradas por ambos tipos de Agentes se mantendrá hasta que se logren las condiciones de competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones, en cuyo momento se iniciaría la aplicación de un esquema de tarifa cero para todos los operadores, del tipo conocido como “bill & keep”.

Con el establecimiento de esta medida de regulación asimétrica en tarifas de terminación, el Estado Mexicano se sumó a una tendencia de política regulatoria en telecomunicaciones similar a la impuesta en años recientes en países de la Unión Europea y países de América Latina (tales como Colombia y Perú), que tiene como objetivo establecer las condiciones de competencia económica en un mercado dominado por un operador con alto poder de mercado, el cual no enfrenta una restricción competitiva efectiva en el mercado de las telecomunicaciones.

La nueva estructura de incentivos que brinda este ordenamiento legal ha motivado la entrada de nuevos operadores, el desarrollo de nuevos planes de negocios de expansión e inversiones y la consolidación de unidades estratégicas de negocios en el mercado de las telecomunicaciones. Todas éstas, condiciones que no hubieran existido de no haberse implementado un cambio en la política púbica.

Pero hay una advertencia en la aplicación—y sobre todo el levantamiento o modificación—a estas medidas que el regulador no debe ignorar: es el grado de la asimetría, su severidad, la oportunidad en su aplicación y modificación, así como su estricto cumplimiento lo que brindará a los nuevos agentes en el mercado de las telecomunicaciones la certidumbre y los incentivos para que continúen implementando sus planes de negocios de expansión e inversión en México. En el proceso que implica convertirse en un regulador fuerte y efectivo, el IFT no debe perder la capacidad de hacer cumplir las facultades que le brinda el nuevo ordenamiento legal en temas de telecomunicaciones.

En tal sentido, la Unión Europea en sus recomendaciones de 2009 acerca del tratamiento normativo de las tarifas de terminación de la telefonía fija y móvil se refiere a que la regulación asimétrica debe aplicarse por extensos períodos de tiempo, con revisiones recurrentes por lo menos cada cuatro años, para no perder su efectividad.

Así, no habrá que perder de vista el que un reordenamiento de los mercados de telecomunicaciones en México en el corto plazo requerirán que ese Instituto implemente de manera sostenida y consistente una política tarifaria asimétrica de largo aliento. Por una parte, una tarifa de terminación que cobre el AEP igual a cero y, por la otra, una tarifa que paga el preponderante a los Agentes Económicos No Preponderantes fijada a un nivel que les permita lograr dos objetivos:

  1. Mejorar el bienestar de los consumidores producto del ofrecimiento de precios por parte de los operadores entrantes que venzan las costos de traspaso y la inercia de los consumidores para mudarse hacia nuevos operadores, es decir, que considere elementos de eficiencia estática y
  2. Incrementar el flujo de ingresos de los operadores entrantes derivados de un mark-up en tarifas de interconexión que les permita consolidar su entrada al mercado de las telecomunicaciones, es decir, que considere elementos de eficiencia dinámica.

Sin perder en cuenta que sólo las mejoras en las eficiencias estáticas (objetivo (i)) encaminadas a mejorar las eficiencias dinámicas son las que facilitarán que las empresas del sector puedan expandir sus negocios y realizar las inversiones que acompañan el desarrollo del mercado de las telecomunicaciones, para así lograr el segundo objetivo que es el principal objetivo del legislador mexicano con las reformas de 2013.

 

* Profesor Investigador de Economía del Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE), especialista en temas de economía experimental, subastas, competencia económica y telecomunicaciones.

° Managing Director de Global Economics Group, especialista en competencia económica y regulación, y profesora externa del CIDE.

[1] “Artículo 262. El Instituto deberá determinar la existencia de agentes económicos preponderantes en los sectores de radiodifusión y de telecomunicaciones, e impondrá las medidas necesarias para evitar que se afecte la competencia y la libre concurrencia y, con ello, a los usuarios finales, e incluirán en lo aplicable, las relacionadas con información, oferta y calidad de servicios, acuerdos en exclusiva, limitaciones al uso de equipos terminales entre redes, regulación asimétrica en tarifas e infraestructuras de red, incluyendo la desagregación de sus elementos esenciales y, en su caso, la separación contable, funcional o estructural de dichos agentes.  (…)

Las obligaciones impuestas al agente económico preponderante se extinguirán en sus efectos por declaratoria del Instituto una vez que, conforme a la Ley, existan condiciones de competencia efectiva en el mercado de que se trate. (…)”  Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, 2014.

[2] Ver Buigues, P.A. & P. Rey, 2004, The Economics of Antitrust and Regulation in Telecommunications, Edward Elgar y M. Motta, 2004, Competition Policy: Theory and Practice, Cambridge University Press.

[3] Ver Blaug, Mark, 2001, “Is Competition Such a Good Thing? Static Efficiency versus Dynamic Efficiency”, Review of Industrial Organization, no. 19, pp. 37-48.

[4] Blaug op.cit.

[5] Iniciativa de Reforma Constitucional en Materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica, http://pactopormexico.org/reforma-telecomunicaciones/.

[6] De Bijl, Paul & Martin Peitz, 2002, Regulation and Entry into Telecommunications Markets, Cambridge University Press. Noam, Eli, 2002, ”Interconnection Practices”, Handbook of Telecommunications Economics V1,  Martin E. Cave (Editor), Sumit K. Majumdar (Editor), Ingo Vogelsang (Editor), Emerald Group Publishing Limited. OECD, 2012, “Developments in Mobile Termination”, OECD Digital Economy Papers, No. 193, OECD. OECD, 2012, “Review of Telecommunication Policy and Regulation in México”, OECD. Baranes, E., L. Benzoni & C. Hung Vuong, 2011, “How Does European Termination Rate Regulation Impact Mobile Operator Performance?” Intereconomics, 46, 6, 346-353. Baranes, E. & C. Hung Vuong, 2011, “Ex-ante Asymmetric Regulation and Retail Market Competition: Evidence from Europe’s Mobile Industry” Technology and Investment, 2, 301-310.

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