Las guerras del azúcar. O por qué debemos pensar distinto la política agrícola y agro-industrial en Colombia

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@MelendezMarcela

Muchos subsidios cumplen un propósito útil: dan la oportunidad a los niños de las familias más pobres de educarse, impulsan la investigación necesaria para desarrollar vacunas, prevenir desastres naturales e innovar en los procesos productivos, facilitan la reconversión de la fuerza de trabajo, etcétera. Sin embargo, los subsidios que se entregan y la forma que toman es algo que debe preocupar a la ciudadanía por al menos dos razones. En primer lugar, porque dado que el presupuesto de los gobiernos es limitado, importa asegurar que atiendan al interés público y no respondan a intereses privados: nada habla tanto de las intenciones y del carácter de un gobierno, como el modo en que gasta nuestros impuestos. En segundo, porque los subsidios tienen efectos profundos y permanentes sobre la economía, la distribución de ingreso y el medio ambiente.

Un subsidio en su definición más gruesa es una contribución financiera del gobierno, o de un agente del gobierno, que da un beneficio a quien lo recibe, ya sea un hogar, una persona o una firma. La forma más básica de subsidio es la transferencia directa de recursos -pagos directos o exenciones tributarias-, pero no es la única. También se entregan subsidios a través del mercado, cuando se adoptan políticas que aumentan artificialmente los precios. Los precios mínimos, que se defienden usualmente mediante la imposición de barreras al libre comercio, son un ejemplo de este tipo de políticas, bajo las que los productores reciben unos ingresos similares a los que recibirían si el gobierno les pagara una prima por unidad producida. Los apoyos que se entregan a través del mercado son menos transparentes porque no aparecen en el presupuesto: quien asume su costo no es el pagador de impuestos, sino la ciudadanía. Por este motivo, los economistas consideramos estas formas de apoyo como unas de las más distorsivas.

En Colombia se ha planteado la posibilidad de revisar los instrumentos de política con los que viene apoyándose desde comienzos de los noventa a la agricultura y a la agroindustria. En particular, está cuestionada la bondad de los Fondos de Estabilización de Precios creados por la ley 101 de 1993 y del Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP) introducido por  la Decisión 371 de 1996 de la CAN. Los gremios agrícolas y agroindustriales han desplegado sus fuerzas en defensa de estos instrumentos. Su estrategia de defensa, sin embargo, ha sido la de confundir a la audiencia y manosear la reputación de los economistas que nos hemos atrevido a cuestionar la forma que toma la intervención del gobierno en estos mercados. Mi sospecha es que las rentas asociadas con estos instrumentos deben ser aún más altas de lo que pensamos, y por esto la respuesta tan fuerte que genera que alguien se atreva a preguntarse para qué le han servido a Colombia.

Quiero proponer una discusión en otro tono. Que los defensores de los instrumentos respondan si es cierto o no, que por cuenta de estos instrumentos los consumidores pagamos un precio mucho más alto por los productos agrícolas y agroindustriales protegidos que los que pagaríamos en su ausencia, y si es cierto o no, que la industria que usa los productos protegidos como insumos paga también precios más altos por ellos que los que pagaría en un mercado menos intervenido. Si estamos de acuerdo en eso, lo que tendría que seguir es un análisis de esos instrumentos que demuestre que el beneficio social (y no privado!) de mantenerlos, supera el costo que le imponen a la sociedad.

Yo he revisado con cuidado la forma que ha tomado el Fondo de Estabilización del Precios del Azúcar (FEPA) y José Leibovich tiene una revisión juiciosa de la forma en que ha operado la franja arancelaria en esta industria. Los dos encontramos que estos instrumentos, concebidos originalmente como mecanismos de estabilización de precios, no cumplen esa función estabilizadora y, en cambio, son políticas que diseñadas para asegurar que el precio interno del azúcar no caiga por debajo de un precio mínimo, que aseguran que el precio interno se ubique por encima del que prevalecería si el mercado operara en competencia. El cuadro abajo muestra aranceles nominales a los que ha dado lugar la manera en la que se ha instrumentado el SAFP en Colombia.

tabla 1

Fuente: Agronet y cálculos propios. *1996 desde agosto y 2015 hasta la primera quincena de mayo.

Los grandes de la agroindustria colombiana no quieren competir entre sí. Por supuesto, para ellos es más cómodo así. La pregunta que hay que hacerse es si no llegó el momento de abordar en Colombia de otro modo la política de desarrollo productivo. Intervenir los mercados para asegurar precios supra-normales a los productores no ha contribuido a mejoras en productividad, ni al desarrollo de unos sectores agrícolas y agroindustriales competitivos: tal vez la plata que se viene destinando a asegurar rentas a unos pocos, estaría mejor gastada si se invierte en investigación y desarrollo y en infraestructura y logística de transporte. Ese es mi principal argumento para cuestionar el FEPA. Creo que es también el argumento de José Leibovich para cuestionar la franja. Estos estudios han circulado muy poco y mi sospecha es que muchos de sus críticos no los han visto nunca.

Mis hallazgos (versión resumida), después de estudiar cuidadosamente durante varios meses las fórmulas del FEPA y los datos disponibles de la industria, son los siguientes:

  • Si la estabilización de precios es el objetivo de política, el FEPA no la produce y habría que evaluar los costos y ventajas de instrumentos alternativos para conseguirla. [Al comparar la volatilidad del precio interno ex fabrica del azúcar con la del precio externo entre 2001 y 2012, encuentro que el precio interno es más volátil que el internacional]
  • Tal como está organizado el mecanismo de cesiones y compensaciones, el FEPA sirve para facilitar la maximización conjunta de ganancias de la industria azucarera. La mecánica básica del FEPA asegura que (1) la producción de azúcar que se coloca en el mercado nacional no exceda su pico histórico y (2) que los ingenios que sobre-produzcan para el mercado local vean sus ingresos castigados a través de los precios que perciben. Como el precio del azúcar en el mercado doméstico suele estar por encima del precio internacional, por cuenta del SAFP, participar en los mercados internacionales representa un costo de oportunidad para el productor, que en general quisiera vender su producto localmente. Pero esta lógica llevaría a todos los productores a dejar su producto en Colombia, lo que deprimiría los precios. Las cesiones y compensaciones en el marco del FEPA incentivan a que el “exceso” de producto se coloque en los mercados internacionales de modo que los productores no tengan que competir agresivamente entre sí en el mercado local. (En ausencia del SAFP que introduce el diferencial entre el precio interno y el precio externo del azúcar a favor del mercado interno, el FEPA deja de tener una razón para existir).
  • La discrecionalidad del operador del FEPA (Asocaña) para establecer las fórmulas que determinan el pago de cesiones y compensaciones a los productores de azúcar ha resultado en un mecanismo poco transparente y de difícil replicación. [Ya he dicho que debimos estudiar estas fórmulas durante varios meses para entenderlas].
  • Bajo el FEPA y el SAFP la industria azucarera no ha tenido un desempeño interesante. Las ventas internas de azúcar blanco crecen sólo 5% entre 2000 y 2012 y la producción en 2012 es 92% de lo que fue en 2000. El FEPA sólo ha servido para que se exporten los excedentes de producto que, en caso de ser colocados en el mercado nacional, disminuirían el precio interno del azúcar. Es por esto que una vez que se comienza a destinar caña de azúcar a la producción de etanol en 2005 en Colombia, caen significativamente los volúmenes exportados.

Mi opinión es que el gobierno nacional debe tomar unilateralmente la decisión de desmontar el instrumento. Sin el aval del gobierno, un instrumento como este sería cuestionado por cualquier autoridad seria de competencia. [Una sugerencia que he hecho es que esta visión se valide con una autoridad internacional como la Comisión de la Unión Europea]. Si se considera que debe existir un mecanismo para la estabilización intertemporal de precios el país puede transitar, como lo han hecho otros, hacia soluciones de mercado -adquisición de pólizas de aseguramiento y/o compra de futuros en los mercados financieros-.

Si este curso de acción no es posible, la segunda mejor alternativa es mantener una versión modificada del FEPA de modo que: (i) no exista discrecionalidad por parte del sector privado en la determinación de las fórmulas de cesión y compensación; (ii) el instrumento responda en efecto al objetivo de estabilización, y (iii) las fórmulas de cesión y compensación sean transparentes para cualquiera y no involucren tratamientos diferenciales a diferentes actores de la industria. Al cierre de mi estudio entrego una propuesta concreta acerca de la forma que tomaría ese nuevo FEPA para que en efecto cumpla la función de estabilización de precios, y de los roles que jugarían el sector público y el sector privado en su implementación. Aquí se puede descargar la versión completa del informe y aquí un resumen ejecutivo.

Finalmente, los representantes de Asocaña y de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) han hecho lo posible por desacreditar mi trabajo argumentando que contradice mis hallazgos de un trabajo previo en el que encuentro que la industria de dulces y confites de Colombia no tiene una tasa de protección efectiva negativa. (Los estrategas de comunicación de estas entidades no entienden nada de economía). Las dos cosas pueden ser ciertas: que la industria de dulces y confites no tenga una tasa de protección efectiva negativa y que pague por sus insumos un precio en el mercado doméstico más alto del que podría estar pagando, viendo afectada su competitividad. Lo primero depende de los aranceles nominales del producto final de la industria y del valor que agrega esa industria sobre el costo del insumo -si el insumo tiene un peso relativamente pequeño sobre el valor agregado, la tasa de protección efectiva puede ser positiva incluso si el arancel sobre el insumo es más alto que el arancel sobre el bien final. El argumento para desmontar el FEPA y el SAFP no es que la industria que utiliza los bienes protegidos como insumos se esté quebrando por cuenta de estos instrumentos, sino que va a reubicarse en lugares en los que no tenga que pagar un sobrecosto injustificado por ellos – algo que parece evidente y que ya ha comenzado a suceder.

El otro algumento, más importante e ignorado en el debate público, es que las rentas de los sectores protegidos las pagamos todos los consumidores colombianos cuando pagamos por estos productos de consumo primario precios más altos de los que deberíamos estar pagando. Los defensores del status quo aún no han demostrado por qué su bienestar es más importante que el del resto de la ciudadanía.

La decisión compleja que enfrenta el gobierno es la de comenzar el desmonte de intervenciones que resultan mal evaluadas en términos de su diseño (en un contexto en el que no hay ninguna evidencia que indique lo contrario) y transitar de una vez por todas a una política de desarrollo productivo moderna, que se concentre en impulsar la innovación tecnológica, en proveer los bienes públicos necesarios para reducir los costos del sector productivo, y en asegurar un terreno plano de competencia donde no haya jugadores con ventaja por cuenta de favores del estado.

 

 

 

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