Caciques y autoritarismo local en Colombia

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fantochesAun cuando Colombia tiene una larga tradición democrática, en muchas regiones el poder político de jure y de facto ha estado monopolizado por un pequeño grupo de elites locales, muchas veces a costas de los derechos políticos y libertades civiles del resto de la población. Este fenómeno es conocido en la literatura de ciencias políticas como “autoritarismo local” y a cuyos actores coloquialmente nos referimos en el país como caciques, gamonales, manzanillos o barones electorales. En esta entrada quiero exponer el fenómeno actual de “autoritarismo local” en Colombia y sus posibles implicaciones para el desarrollo político y económico.

Los caciques han sido actores fundamentales de la política nacional. Organizan a los electores para los partidos políticos y los políticos nacionales y gestionan recursos y obras públicas para las regiones ante el Gobierno nacional. Pero, al mismo tiempo, reparten los cargos públicos locales y se adueñan del Estado en las regiones para beneficio personal. Ya en 1866, José María Samper hablaba del gamonal del pueblo como “una especie de señor feudal […] que domina soberanamente el distrito”. En 1887, Rafael Uribe Uribe lo definía como un “gallito o magnate” para ganar las elecciones. Para los críticos de la época, éstos se convirtieron en la expresión de lo disfuncional de la democracia colombiana.

No salen en las primeras planes de los periódicos ni en entrevistas de televisión pero, siglo y medio más tarde, estos personajes siguen siendo el engranaje más importante detrás cualquier elección y su poder de facto en las regiones es ilimitado. En algunos casos, el control territorial de los caciques políticos y sus familias se remontan varias décadas y han logrado ajustarse a los cambios institucionales a nivel nacional y local para mantenerse en el poder. Un fascinante libro reciente de la etnógrafa Gloria Isabel Ocampo recrea las genealogías de los caciques electorales del departamento de Córdoba, y muestra cómo el poder de estos clanes se remonta a la Guerra de los Mil Días a principios del siglo XX y su influencia en la región siguen intactos a pesar de los cambios demográficos y económicos, la introducción de elecciones locales en 1986, el declive de los partidos tradicionales y el surgimiento de nuevas fuerzas políticas así como las guerras civiles y el auge del narcotráfico y los grupos armados ilegales (FARC, ELN y paramilitares). En otros casos, nuevos caciques emergen. La versión más moderna y peligrosa no solo es clientelista sino que incursiona en el mundo criminal y utiliza la violencia. El número de congresistas acusados por parapolítica o vínculos con el narcotráfico lo atestiguan.

En un articulo seminal, el politólogo Edward Gibson se pregunta de manera general cómo estas elites locales logran persistir en el poder en países democráticos en vías de desarrollo y plantea tres potenciales estrategias de control. La primera es lo que él llama “paroquialización” del poder en donde las elites locales utilizan a los partidos políticos o dinastías familiares para rotarse o mantenerse en los cargos públicos. La segunda implica la “nacionalización” de la influencia del poder local en donde los políticos regionales buscan a través de su representación en el Congreso y otras instituciones nacionales como Ministerios, influir en las decisiones que afectan su poder y a sus regiones. Y la tercera, es la monopolización de los vínculos entre el centro del país y las regiones para controlar el flujo de recursos, las comunicaciones, la representación de los partidos políticos, etc.

Todas estas estrategias son utilizadas en la política colombiana. Por ejemplo, no es difícil ver en el país a familias enteras de caciques políticos, tías, primos, esposas, sobrinos, etc., independientemente de sus afiliaciones políticas e incluso a pesar de tener problemas judiciales, acceder y mantenerse en diferentes cargos públicos del Estado. Hoy en día, muchos de estos caciques políticos no solo controlan los cargos regionales y locales de elección popular, como alcaldías de ciudades intermedias o gobernaciones, si no también la justicia, las entidades locales del ejecutivo, especialmente aquellas que manejan grandes presupuestos y tienen cierta autonomía (oficinas regionales de la DIAN, el SENA o el ICBF, entre otras), las entidades territoriales de control que en teoría están encargadas de vigilarlos (Procuraduría, Contraloría, etc.), e incluso las instituciones electorales como la Registraduría. Es decir, capturan totalmente el Estado en las regiones.

Los vínculos clientelistas entre la política nacional y local explican el proceso actual de cooptación del Estado. De una manera (tal vez muy) simplificada, el acceso al poder político regional y local se entiende como una inversión muy rentable, en donde en cada elección se compran alrededor del 30-40% de los votos, más o menos a 50 mil pesos (aunque evidentemente existe variación entre regiones y en el tiempo). Los caciques políticos siempre tienen candidatos al Congreso, o son ellos mismos candidatos, y compran apoyos políticos a alcaldes, concejales y ediles para que movilicen los votos el día de las elecciones. Se rumora que algunas campañas políticas al Congreso pueden costar hasta 10 mil millones de pesos, cuando el límite permitido por la ley ronda los 600 millones. En la mayoría de los casos, la afiliación a un partido político nace de la simple necesidad de garantizar el aval para poder registrarse ante la autoridad electoral pero no necesariamente responde a una identificación del candidato con una plataforma programática o coherencia ideológica. Claro, no se puede generalizar. No todos los políticos funcionan de esta manera y siempre existen una minoría no clientelista y comprometida ideológicamente.

Una vez elegidos, los congresistas y caciques negocian con el Gobierno central cuotas burocráticas en distintas entidades nacionales y regionales del Estado, capaces de movilizar y licitar contratos públicos a las regiones a cambio de apoyo en distintos proyectos legislativos y mayor gobernabilidad. Las cuotas burocráticas asignan los contratos públicos en muchos casos a contratistas privados cercanos a los caciques políticos o incluso a empresas pertenecientes a las familias de los clanes mediante licitaciones a dedo o amarradas, en donde todos “muerden” un porcentaje de los contratos públicos y recuperan de sobra la inversión inicial de la compra de votos. Los contratos más apetecibles son obviamente aquellos de mayor monto como los que tienen que ver con carreteras, acueductos, electrificación, etc.

Algunos costos económicos y políticos de este tipo de “autoritarismo local” parecen evidentes, como mayor clientelismo o corrupción y menor competencia política, y en general, peores instituciones locales. No es sorprendente, por ejemplo, que Yopal, capital del Casanare, departamento más rico de Colombia en términos per cápita, haya contratado 4 veces un sistema de acueductos en las últimas dos décadas y todavía hoy no tenga agua. O que la ampliación de la carretera entre Cali y Buenaventura, el puerto más grande en el Pacífico colombiano, lleve 16 años construyéndose con 8 diferentes contratistas, y todavía hoy, no esté terminada. La lista de ejemplos es larga. Tampoco sorprende la compra de votos en cada elección.

No obstante, creo que hay costos intangibles más profundos y difíciles de cuantificar, en particular en un país con instituciones débiles. Por ejemplo, tal como el profesor James Robinson ha señalado en unas recientes columnas en el periódico El Espectador, la interacción entre los caciques y la política nacional dificulta la centralización del poder político y la construcción de un Estado fuerte, genera peores instituciones nacionales. También creo que fragmenta la sociedad civil e impide el surgimiento de nuevas expresiones políticas, tanto a nivel local como nacional. Asimismo, retrasa el desarrollo de las regiones de una manera más estructural puesto que cualquier política pública impulsada desde Bogotá que erosione el capital político o económico de los caciques y sus amigos, sea esta en educación, salud, tierras o política industrial, sencillamente no va a ser impulsada ni implementada. Y si no, que le pregunten al ex presidente Alberto Lleras por su reforma agraria y constitucional de 1968.

A pesar de lo escrito y de lo persistentes en la historia del país, sabemos relativamente poco de la forma en cómo funcionan los caciques políticos y su relación con el Gobierno central en Bogotá. Necesitamos más estudios, tanto empíricos como teóricos, sobre “autoritarismo local” y sus efectos sobre el desarrollo político y económico. Tal vez entre mejor sepamos del problema, tendremos más luces para modificar el equilibrio político en las regiones. Desde un punto de vista práctico, el mensaje es más claro. El diseño y la implementación de cualquier política pública a nivel nacional y la estructura de la descentralización deben tener en cuenta la forma en que funciona la política local y las restricciones políticas en los territorios si es que quieren ser exitosas.

 

 

Referencias

Gibson, E., (2005). Boundary control: Subnational authoritarism in democratic countries. World Politics, 58, 1, pp. 101-132.

Ocampo, G. I., (2014). Poderes regionales, clientelismo y Estado. Odecofi-Cinep.

 

 

 

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