No sabemos cuánto cuesta el postconflicto; lo que sí sabemos es que financiarlo va a ser terriblemente difícil

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Colombia se encuentra en este momento en una etapa avanzada de negociaciones de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Los equipos negociadores del Gobierno colombiano y las FARC han alcanzado ya varios acuerdos importantes. Los más recientes incluyen un acuerdo para des-minar las zonas rurales en las que la guerrilla ha sembrado minas antipersonales, un cese al fuego unilateral por parte de las FARC, y la suspensión de bombardeos a campamentos guerrilleros por parte de la fuerza pública. En meses anteriores se alcanzaron preacuerdos sobre puntos clave como el desarrollo rural y los cultivos ilícitos. Para muchos analistas las negociaciones han llegado a un punto de no retorno, y la firma del acuerdo definitivo es cuestión de solo pocos meses. Esto a pesar de que algunos de los temas que faltan por discutir son potencialmente generadores de polarización, tanto en la mesa de diálogo como en la opinión pública, como es el caso de la justicia transicional. Sin embargo, el gobierno es también optimista y ya está pensando en distintos mecanismos para que los colombianos “refrenden” un eventual acuerdo con las FARC.

Esta entrada no se trata sobre el proceso de paz. Colegas nuestros ya han hecho, en este mismo blog, contribuciones muy interesantes al respecto, por ejemplo acá, acá y acá. Esta entrada se sitúa en el escenario hipotético posterior a la firma del acuerdo, y se pregunta por los costos del postconflicto y por su financiación.

El postconflicto es un periodo de duración indefinida en el que deben implementarse y consolidarse los alcances de los acuerdos alcanzados durante la negociación de paz. Por lo tanto, el postconflicto enfrenta un reto enorme: de ser exitoso se logrará la sostenibilidad de la paz y la legitimidad institucional y social de los acuerdos, cambiando el rumbo del país de manera definitiva después de cinco décadas de conflicto armado interno. De fracasar, el país muy seguramente retornará a una guerra interna irregular supremamente costosa (sobre los costos de la guerra ver esta entrada y también esta).

En este sentido, surge naturalmente la necesidad de estudiar el tema de los “costos del postconflicto”. Hay al menos dos interrogantes que, creemos, deben guiar el debate sobre este tema. Primero, ¿cuáles son los costos del postconflicto (en contraposición a los costos del conflicto)?, y segundo, ¿cómo se financiarán estos costos? A continuación ofrecemos una breve reflexión sobre estos interrogantes. Nuestro análisis no es ni exhaustivo ni concluyente, pero lo hacemos con ánimo de plantear la complejidad del tema, y la necesidad de comenzar tan pronto como sea posible un debate serio sobre el postconflicto en Colombia.

¿Cuáles son los costos del posconflicto?

Los costos del conflicto han sido ampliamente estudiados en Colombia y existen diagnósticos recientes, rigurosos y exhaustivos (por ejemplo este libro). En cambio, los costos del posconflicto son más difíciles de estudiar. Mientras que el cálculo de los costos del conflicto se basa en hechos observados, la estimación de los costos del postconflicto implica la necesidad de hacer pronósticos sobre las características que tendrá el postconflicto en Colombia. Las incertidumbre asociada a estos pronósticos es muy grande, pues los mismos se basan tanto en el conocimiento (incompleto) que tenemos sobre los temas que se están negociando y sobre los detalles de implementación de los acuerdos existentes, como en la extrapolación de experiencias internacionales de países que llegaron a etapas de postconflicto en coyunturas distintas. Además, a pesar del optimismo del gobierno y de muchos analistas sobre la firma inminente del acuerdo, nadie puede predecir con certeza cuándo se firmará éste.

En todo caso, y aventurándonos a ese ejercicio de futurología, algunas ideas claves sobre cuáles son los costos del postconflicto son:

1. Los costos asociados a la atención de víctimas y a la restitución de tierras, que implican grandes esfuerzos financieros y fiscales, son independientes a que se llegue o no a una situación de posconflicto. Se trata de costos que hay que asumir de cualquier forma, pues son procesos que ya están en marcha, con mucha de la legislación que los rige ya aprobada. Sobre este tema volveremos al final de la entrada.

2. El grueso de los costos del postconflicto será posiblemente los costos asociados a la reintegración a la vida civil de los excombatientes guerrilleros. La magnitud de estos costos es muy difícil de calcular, pues existen varias fuentes de incertidumbre:

a. Nadie sabe cuántos serán los desmovilizados. Primero, es posible, pero no seguro, que al acuerdo se sume la guerrilla del ELN. Segundo, si bien los estimativos más recientes del Ejército Nacional indican que las FARC tiene poco menos de 7 mil hombres y que entre las dos guerrillas no se llega a 10 mil insurgentes, la experiencia reciente de la desmovilización de los paramilitares muestra que éstas son probablemente subestimaciones gordas. Además, el tamaño del error no es independiente del contenido del acuerdo de paz, pues entre mayor sea el indulto y más generosas las promesas relacionadas con la reintegración, mayor será el error de tipo II (es decir los “colados”) de la desmovilización: habrá muchos que querrán aprovechar la coyuntura para limpiar su pasado, y comenzar una nueva vida con el apoyo de subsidios y otros beneficios. Nada indica que lo que pasó con la desmovilización de los paramilitares, en la que un ejército con un tamaño estimado de cerca de 8 mil hombres quintuplicó su tamaño, no vuelva a pasar.

b. Un porcentaje grande (pero, nuevamente, de cuya magnitud nadie tiene certeza) de los excombatientes son menores de edad. Los costos de reintegración son distintos para los menores de edad que para los adultos. Mientras en el segundo caso el grueso de la inversión se hace en subsidios y entrenamiento para el mercado laboral, el primero necesita más esfuerzos de rehabilitación psicosocial, inversiones para contrarrestar el rezago escolar y, más adelante, apoyo para inserción laboral.

c. Las condiciones de reintegración no se han negociado. A los paramilitares desmovilizados de las AUC les garantizaron un ingreso mínimo por un tiempo mínimo. ¿Se otorgará el mismo subsidio a las desmovilizados guerrilleros? ¿Habrá otros subsidios más o menos generosos, en tamaño y duración? Sin información detallada sobre los pormenores de la implementación de los acuerdos, estimar los costos de reintegración es imposible.

3. La experiencia internacional, y en particular de la región (además de la experiencia reciente de Colombia), sugiere que en todos los casos el postconflicto viene acompañado de aumentos (no caídas) en los índices de inseguridad. La desmovilización de estructuras armada en un contexto de baja capacidad estatal genera vacíos de poder en zonas previamente dominadas por grupos al margen de la ley y eso hace que la criminalidad prolifere. En este sentido, una parte no despreciable de los costos del postconflicto tiene que ver con inversiones en despliegue de fuerza pública y reforma a la justicia, necesarias para afrontar esta situación probable. La experiencia colombiana en estos dos frentes es pésima. Estudios recientes apuntan a que la consolidación territorial ha sido incipiente, y el sistema judicial colombiano está en crisis, en mora de una reforma estructural hace muchos años.

4. Hay costos asociados a la participación política de los excombatientes, en caso de así quererlo. Estos costos son los de garantizar una contienda política incluyente y frenando cualquier intento de vulnerar la participación de los nuevos actores. La experiencia de procesos de paz en Colombia es enfática en señalar la necesidad de asumir los costos de proteger a los posibles nuevos partidos políticos que surjan como parte de la negociación. Estos costos están, como el punto anterior, asociados con la necesidad de fortalecer y legitimar la capacidad institucional del país.

5. El postconflicto demandará muy seguramente grandes inversiones sociales. No sólo para garantizar la reintegración a la sociedad de un gran número de excombatientes, como se discutió arriba, sino para darle legitimidad social al posconflicto en un país que seguramente verá sus indicadores de seguridad deteriorarse, y donde muchas de las condiciones sociales que pudieron alimentar la guerra durante años tardarán mucho en mejorar.

Como mencionamos, esta no es una lista exhaustiva. Hay mucho otros costos posibles del postconflicto, como por ejemplo el relacionado con cuál será el papel de los militares en un país sin conflicto interno. De la respuesta a esta y otras muchas preguntas dependerá un porcentaje posiblemente grande de los costos del posconflicto.

¿Cómo se financiarán los costos del postconflicto?

Esta no es una pregunta fácil de responder, en especial dada la coyuntura macro-financiera de Colombia. El precio internacional del petróleo, el principal producto de exportación de Colombia (con 55% del total de las exportaciones del país para mediados de 2014), cayó entre el segundo trimestre de 2014 y el primero de 2015 en 50% (desde alrededor de 100 dólares por barril a cerca de 50). Se trata de un choque negativo enorme a los términos de intercambio. Ningún país que haya afrontado choques de esta magnitud ha podido evitar caer en una desaceleración económica. La experiencia reciente de Chile y Perú ayuda a ilustrar este tema: después de haber experimentado un deterioro en los términos de intercambio de solo la mitad de Colombia, debido a la desaceleración de China y a la consecuente caída del precio del cobre y del oro, los dos países pasaron de crecer de tasas similares a las actuales de Colombia (3.5% Chile y 4.5 Perú en 2013) a tasas muy inferiores (0.9% Chile y 1.6% Perú en 2014, según datos de CEPAL). Colombia, cuyo excepcionalismo económico suele esgrimirse con frecuencia, en realidad no tiene mucho margen de maniobra para no experimentar una desaceleración importante.

Esta situación implica que los retos de financiación (del postconflicto y en general de todo el presupuesto de los años venideros) son enormes. Es claro que hacer una reforma tributaria estructural es políticamente imposible y no se hará en la segunda mitad del gobierno, cuando este esté de salida. Por otro lado, muchos de los recursos disponibles de inversión ya están comprometidos en los contratos de infraestructura 4G, muchos de los cuales están siendo ejecutados. Eso quiere decir que hay un hueco fiscal monumental, de acá al final del gobierno, y posiblemente por muchos años adicionales, para financiar todos los retos del posconflicto expresados arriba (y los omitidos).

Pero supongamos que el postconflicto no fuera un problema y que éste se pudiera financiar enteramente con la ayuda de países comprometidos con la paz de Colombia. Sabemos que este es un supuesto extremo que nadie creería, pero hagámoslo por sólo unos párrafos más. Aún cuando no hubiera problemas de financiación del postconflicto, los costos de financiar los compromisos ya adquiridos, asociados a los procesos de restitución de tierras y víctimas del conflicto armado (Ley 1448 de 2011) son, en la práctica mucho más altos de lo inicialmente estimado (y presupuestado). De seguir la ejecución de la política de restitución de tierras como se está llevando a cabo hasta ahora, el hueco fiscal que Colombia está heredando de la ley 1448 de 2011 es gigantesco. Además, recuerde que se trata de una ley ya en marcha y que define 10 años para culminar el proceso de restitución.

¿En qué nos basamos para hacer estas afirmaciones? Sobre este tema hay varios puntos para tener en cuenta:

1. Teniendo en cuenta el alcance marginal de la política de restitución, medido en términos de predios y hectáreas restituidas, es posible decir que la restitución demorará muchos más años de lo presupuestado en la Ley 1448 de 2011, que prevé una restitución en 10 años.

2. Como lo señala el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, en materia de restitución de tierras, a marzo de 2014 la Unidad de Restitución de Tierras había recibido 59.741 solicitudes de inclusión al Registro de Tierras, que corresponden a 48.890 predios, y había logrado la restitución de 1.045 de estas solicitudes en 431 fallos judiciales, los cuales cubren un área de 20.877 hectáreas.

3. De acuerdo con el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA), el Conpes 3712 hizo una estimación de 360.000 solicitudes para restitución de tierras en los 10 años de vigencia de la ley, de los cuales 319.000 estarían relacionadas a la población desplazada y 41.000 con las víctimas de despojo de tierras únicamente.

4. Suponiendo que dicha estimación es correcta, o al menos que subestima la magnitud del problema, si los tiempos de restitución que se ejecuten en el futuro (en la fase administrativa y judicial del proceso) tardasen en promedio lo mismo que tardaron en 2014, cuando se evacuaron 1.045 solicitudes, se tardaría más de 2 siglos en lograr la restitución total de los 360.000 predios que se estima serán reclamados.

5. Pero a lo mejor la estimación de los 360.000 predios no es correcta. Este parece el caso, pues para el año 2012 se estimó la recepción de 13.760 solicitudes por parte de la URT. Sin embargo, el total de reclamaciones real ascendió a 31.820, equivalente al 231.3% del estimado.

6. Si extrapoláramos este error al presupuesto total estimado durante la vigencia de la Ley, éste sería de 127 billones de pesos de 2011, aproximadamente 13.5 por ciento del PIB anual a precios de 2011. ¡Esto no lo financia ni Mandraque!

La restitución se relaciona con el postconflicto por donde se mire. El despojo y la concentración de tierra han sido identificados como los factores que más han exacerbado el conflicto armado tradicionalmente en Colombia. En este sentido, la restitución afecta la sostenibilidad de uno de los pilares más importantes de la “paz” en Colombia, que es el reconocimiento a las víctimas. Si bien se ha hecho una tarea titánica en registrar toda la información sobre despojo y abandono, el país no ha logrado crear mecanismos eficientes para una restitución rápida y certera a la población reclamante.

Así las cosas, el escenario del postconflicto implica costos directos que requieren del Estado capacidad fiscal y costos indirectos que se desprenden de la calidad institucional. Quizá el gobierno ya ha considerado esto y mucho más, y esté definiendo un plan para el postconflicto, lo cual sería maravilloso. Pero, dado que aún no se ha planteado con claridad el “plan postconflicto”, surgen los interrogantes que acá nos planteamos y la preocupación por abrir el debate hacia el futuro cercano al que muchos le apostamos. El punto es que nos enfrentamos a un postconflicto incierto que exige un compromiso enorme para progresar en la construcción de una nueva realidad capaz de superar la larga tradición de conflicto y para dar credibilidad a la anhelada PAZ. Se necesitan recursos, no sólo para la implementación de programas específicos, sino para el fortalecimiento institucional que legitime el nuevo escenario que el país busca; de lo contrario, podríamos caer en un largo y penoso postconflicto, o lo que es peor podríamos volver a tener conflicto por otros cincuenta años.

 

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