Políticas a gran escala para la inclusión social de la población en pobreza extrema: Evidencia de países en desarrollo

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Los hogares en extrema pobreza suelen enfrentar numerosas e interactivas restricciones que impiden que esta población mejore su situación.[i] Las restricciones de capital físico y humano así como problemas de coordinación, la falta de seguros y ciertas restricciones de comportamiento han sido enfatizados como importantes limitaciones que generan y/o refuerzan la pobreza. [ii], [iii], [iv], [v] Con el fin de aliviar estas limitaciones, es común que algunos gobiernos proporcionen una serie de servicios sociales con el fin de proveer protección social, destinados usualmente a relajar una restricción a la vez. Sin embargo, los individuos en extrema pobreza suelen también enfrentar restricciones que previenen su participación en estos programas sociales, lo cual refuerza la exclusión social.[vi]

¿Cuál es la mejor estrategia para fomentar la inclusión social y productiva sostenible de individuos que viven en pobreza extrema, en contextos tanto rurales como urbanos? Esta pregunta es un tema que atrae un creciente interés en el debate sobre políticas públicas y protección social a gran escala en países en desarrollo de diferentes niveles de ingreso, y en especial en América Latina.[vii] La proporción de la población que vive en pobreza extrema en esta región ha disminuido entre 1995 y 2011, en parte debido al crecimiento económico que ha generado un aumento en el ingreso laboral y que ha sido compartido por los diferentes miembros de la sociedad en general, pero también por la introducción de programas efectivos de transferencias. Sin embargo, el promedio regional de la proporción de la población en situación de pobreza extrema era aún cercano al 15% en 2011.[viii]

Con el objetivo de fomentar la inclusión social de esta población, en 2002 el gobierno de Chile introdujo un innovador programa de bienestar bajo el nombre de Chile Solidario (CS). CS combina un período de apoyo psicosocial a hogares en extrema pobreza, a través de visitas domiciliaras realizadas por trabajadores sociales, con acceso a servicios sociales garantizado. CS también provee una pequeña transferencia monetaria para cubrir los costos de participar en este programa. Adicionalmente, CS apunta a coordinar la oferta pública de servicios sociales con las necesidades de estos hogares. La idea de caracterizar las restricciones de estos hogares con mayor precisión y perfilar y afinar los servicios sociales de acuerdo a sus necesidades es altamente innovadora y ambiciosa. El objetivo de CS es mejorar la situación de estos hogares en varias dimensiones, incluyendo salud, vivienda, nutrición y empleo. Carneiro, Galasso y Ginja (2014) proveen una detallada descripción de CS. Desde su creación, CS ha crecido hasta convertirse en una importante política social, representando casi 20% del presupuesto total asignado al Ministerio de Desarrollo Social de Chile en 2014.[ix]

Inspirado en CS, en 2009 el gobierno colombiano lanzó un programa piloto a gran escala bajo el nombre de Juntos. Juntos es similar a CS, aunque de una intensidad menor, predominantemente porque el número de visitas domiciliarias promedio es menor, y también porque la calidad de los trabajadores sociales sea posiblemente menor y la coordinación de la oferta de programas sociales sea más débil. Juntos tampoco provee una transferencia monetaria para cubrir gastos de participación. Este piloto ha sido extendido a todo el país bajo el nombre de Unidos y sirve actualmente un millón y medio de familias, representando el 5% del presupuesto público destinado a la inclusión social en 2013. [x],[xi]

Dada la creciente importancia  de estos programas, entender qué está siendo efectivo, qué no está siendo efectivo y porqué es clave.[xii] Existe un pequeño pero creciente número de estudios de impacto, apoyados por los gobiernos que han estado implementando estas políticas, que apunta a llenar este vacío de conocimiento y contribuir al diseño de políticas públicas. A continuación, nos dedicamos a repasar esta evidencia y sus implicaciones para los hacedores de políticas públicas.

Primero, Carneiro, Galasso y Ginja (2014) proveen una evaluación cuasi experimental de CS. Sus resultados sugieren que el programa tuvo un impacto positivo en el uso de un subsidio para familias pobres con niños  (Subsidio Único Familiar) y en el uso de programas de empleo. Crucialmente, el aumento en el uso de estos programas fue liderado por hogares que habían estado excluidos del sistema de bienestar o habían estado fuera del mercado laboral antes de la introducción de CS, lo cual resalta el rol de CS en fomentar la inclusión social. Sin embargo, este aumento no fue acompañado por mejoras en indicadores de empleo o vivienda.[xiii] Cabe decir que cuando estos autores usan la variación en la oferta de programas de empleo a nivel local,  encuentran que los cónyuges de los jefes de hogar (mayormente mujeres) expuestos a una expansión de la oferta experimentaron una mejora en sus indicadores de empleo. Este resultado resalta la importancia de coordinar la demanda de servicios sociales con la oferta de los mismos.

Segundo, Abramovsky, Attanasio, Barron, Carneiro y Stoye (2014), investigadores del Instituto de Estudios Fiscales (IFS) basado en Londres,  proveen evidencia del impacto de Juntos en el conocimiento y uso de programas sociales, como así mismo en una serie de indicadores laborales. Esta evidencia se basa en un ensayo controlado aleatorio e indica que Juntos no tuvo impacto alguno en estos indicadores. La hipótesis principal que proponen Abramovsky et al para explicar este resultado es que el número de visitas domiciliarias, y en consecuencia el apoyo a estos hogares, ha sido muy bajo.[xiv] Esto se debe en parte al hecho de que cada trabajador social había sido asignado a 150 familias y algunos trabajadores sociales no contaban con suficiente entrenamiento. Crucialmente, datos administrativos indican que Unidos opera de una manera muy similar a Juntos en términos del número de visitas a cada hogar, calidad de trabajadores sociales y coordinación de la oferta de programas sociales.

Estos resultados, considerados en su conjunto, tienen implicaciones para el diseño de este tipo de políticas no sólo en Colombia y en Chile sino que en un contexto más amplio. Unidos, en su formato actual, es probable que no contribuya significativamente a  la reducción de la pobreza extrema en Colombia. La evidencia sobre CS sugiere que incluso una versión más intensa de Unidos no logre tener impactos positivos y significativos en indicadores de empleo para un hogar promedio perteneciente a la población objetivo en el mediano a largo plazo.

¿Qué quiere decir esto? ¿Deben Unidos y CS ser abolidos?  La respuesta no es tan simple. Si el objetivo de estos programas es aliviar la exclusión social, CS está logrando este objetivo, aunque sea parcialmente, mediante la inclusión de algunos hogares en extrema pobreza a la red de seguridad social. Sin embargo, éste no es el caso de Unidos. Si el objetivo de estos programas es erradicar la pobreza extrema, estos resultados sugieren que ninguno de los dos programas está siendo exitoso.

En base a esta evidencia, los autores de la evaluación de Juntos han sugerido al gobierno Colombiano que reformen el programa. Su propuesta ha sido que se introduzcan cambios a pequeña escala, con un foco en la inclusión productiva y el objetivo de evaluar la influencia incremental de dichos cambios en áreas estratégicas seleccionadas de manera cuidadosa.

Algunas lecciones también se pueden aprender de intervenciones a menor escala operadas por organizaciones no gubernamentales que apuntan a ayudar a los hogares en situación de extrema pobreza mediante la relajación simultánea de una serie de restricciones. Un ejemplo relevante es el programa de BRAC “Targeting the Ultra Poor” (TUP) que se inició en Bangladesh en 2002 y ahora está siendo implementado y evaluado en otros países, apadrinado por la Fundación Ford bajo el modelo Programas de Graduación.[xv] Estos programas están mas focalizados que Unidos y CS en la medida que adoptan un enfoque holístico y secuencial para el alivio de la pobreza, que incluye la determinación de objetivos, el apoyo al consumo, los ahorros, la capacitación en habilidades y una transferencia de activos de sustento o productivos. Evidencia preliminar, basada en ensayos aleatorios controlados en Bengala Occidental, sugiere que este tipo de programa tiene un impacto positivo y significativo en el consumo, los ahorros, la salud, el conocimiento y el tiempo que los niños dedican a realizar tareas escolares. Adicionalmente,  esta evidencia sugiere un impacto positivo en la “felicidad” autoinformada.

Sin embargo, a pesar de esta evidencia positiva asociada con los esfuerzos de BRAC, es muy importante recordar que la incorporación de cualquier programa nuevo al sistema nacional de bienestar y seguridad social implica una serie de desafíos. Éstos están asociados con dificultades en la implementación de intervenciones a gran escala a nivel nacional, como también en la generación del apoyo de la burocracia encargada de implementar un programa nacional de este tipo. Este proceso puede complicar la expansión de programas bien diseñados e implementados exitosamente a menor escala, resultando en dificultades a la hora de proveer intervenciones de elevada calidad a un costo razonable a gran escala. CS parece haber sido más exitoso que Unidos en este frente, de acuerdo a las evaluaciones de impacto reseñadas en este articulo. La existencia de un estado con fuertes capacidades operativas e institucionales puede ser una condición necesaria, aunque no suficiente, para el éxito de este tipo de intervenciones.[xvi] Attanasio et al (2014) proveen evidencia experimental sobre cómo usar la infraestructura de Familias en Acción en Colombia para lograr la provisión efectiva e integrada de un sistema de estimulación infantil temprana a gran escala a través de visitas domiciliarias. Esta evidencia puede proveer algunas lecciones positivas para el diseño de políticas públicas en esta área.

En todo caso, creemos que es necesario un esfuerzo coordinado, bien manejado e implementado, entre las diferentes agencias nacionales que administren un número limitado de programas de alta calidad, en contraste a una colección de numerosos programas de dudosa calidad y que operan de manera aislada.  En última instancia, es necesario entender aún con mayor profundidad los impactos de estos programas como así también de las reformas de dichos programas, para decidir si programas como Unidos y CS proveen un beneficio social a un costo razonable o deben ser reemplazos completamente.

 

Bibliografía

Abramovsky, L., O. Attanasio, K. Barron, P. Carneiro, y G. Stoye (2014), ‘Challenges to promoting social inclusion of the extreme poor: evidence from a large scale experiment in Colombia’, IFS Working Papers (W14/33)

Attanasio, O., C. Fernandez, E. Fitzsimons, S. Grantham-McGregor, C. Meghir y M. Rubio Codina (2014), ‘Using the infrastructure of a conditional cash transfer program to deliver a scalable integrated early child development program in Colombia: cluster randomized controlled trial’, British Medical Journal , 349:g5785

Banerjee, A. y Newman, A. (1993), ‘Occupational choice and the process of development’, Journal of Political Economy, vol. 101, no.2

Carneiro, P., Galasso, E. y Ginja, R. (2014), ‘Tackling Social Exclusion: Evidence from Chile’, Cemmap working paper CWP24/14.

Cecchini, S. y R. Martinez (2012), Inclusive Social Protection in Latin America: a comprehensive, rights-based approach, Libros de la CEPAL   No.111

Currie, J; Auerbach, A., Card D. y Quigley, J., editores (2006), Capitulo ‘The Take-Up of Social Benefits’, en: Public Policy and the Income Distribution, (Russell Sage Foundation), p. 80.

Dalton, P., Ghosal S. y Mani, A. (2014), ‘Poverty and Aspirations Failure’, Economic Journal, forthcoming

Dercon y Christiaensen (2011), ‘Consumption Risk, Technology Adoption and Poverty Traps: evidence from Ethiopia’, Journal of Development Economics, Volume 96, Issue 2, November 2011, Pages 159–173

Duflo, E. (2012), ‘Human values and the design of the fight against poverty’, Tanner Lecture.

Galor, O. y  Zeira, J. (1993), ‘Income distribution and macroeconomics’, The Review of Economic Studies, 60:1, pp. 35-52

Ghatak, M. y Jiang, N. (2002), ‘A simple model of inequality, occupational choice, and development’, Journal of Development Economics, 69:1, pp. 205_226

Kremer, M. (1993), ‘The O-ring theory of economic development’, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 108, No. 3 (Aug., 1993), pp. 551-575

Mullainathan, S. and Shafir, E. (2013), Scarcity: Why having too little means

[1] Centro para la Evaluación de Políticas de Desarrollo (Centre for the Evaluation of Development Policies, EDePo), basado en el Instituto de Estudios Fiscales (Institute for Fiscal Studies, IFS)  y University College London (UCL), labramovsky@ifs.org.uk.

[2] UCL.

[3] IFS y UCL.

[i] Ver Duflo (2012).

[ii] Ver, por ejemplo, Banerjee y Newman (1993); Galor y Zeira (1993); y Ghatak y Jiang (2002).

[iii] Ver Kremer (1993).

[iv] Ver, por ejemplo, Mullainathan y Shafir (2013) y Dalton, Ghosal y Mani (2014).

[v] Ver, por ejemplo, Dercon y Christiaensen (2011).

[vi] Estas restricciones están posiblemente relacionadas a la falta de conocimiento sobre estos programas, la presencia de estigma asociada con la participación en dichos programas, la carencia de auto-control y el hecho de que muchos de estos servicios sociales son demasiados complicados. Ver, por ejemplo, Currie (2006).

[vii] See, for instance, the World Bank Programme on Social Protection and Labor (http://www.worldbank.org/en/topic/socialprotectionlabor/overview#1 ), Cecchini and Martinez (2012), or the recently created centre World Without Poverty (https://www.wwp.org.br/en)

[viii] Ver Documento del Banco Mundial 78507, Junio 2013 http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/LAC/PLB%20Shared%20Prosperity%20FINAL.pdf, accedido por última vez el 18 Dic 2014. Ver también Tabla 7 en Abramovsky et al (2014), la cual muestra una baja proporción de hogares en pobreza extrema que auto-informa el uso de servicios públicos claves en Colombia.

[ix] Esta cifra proviene de http://www.dipres.gob.cl/595/articles-107612_doc_pdf.pdf, y se calculó tomando la razón M$ 84.778.849/ M$ 489.853.197

[x] Según nuestro conocimiento, las diferencias más importantes entre Juntos y Unidos son: i) Unidos ofrece acceso a programas no sólo públicos sino también provistos por organizaciones sin fines de lucro y otros agentes del sector privado, ii) los recursos de Unidos son administrados completamente a nivel nacional, en vez de por agencias regionales y nacionales como era el caso en Juntos, y iii) Unidos enfatiza más la promoción de familias cuando superan la pobreza extrema.

[xi] Ver Cuadro 31 in “MENSAJE PRESIDENCIAL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 2013”, accedido por última vez el 20 Octubre 2014. Familias en Acción representa casi el 40% del presupuesto, alcanzando a servir alrededor de 2,2 millones de familias en situación de pobreza.

[xii] Otros países de la región, incluyendo Méjico, Brasil, y Perú, han implementado recientemente programas dirigidos a los individuos en extrema pobreza, focalizándose en diferentes mecanismos. Por ejemplo, Brasil sem Miseria se introdujo en 2011, y apunta a ayudar a los pobres en situación extrema a través de la expansión de transferencias monetarias, del acceso a los programas públicos de educación, salud, bienestar, saneamiento y electricidad así como también de la inclusión productiva vía programas de promoción de empleo. Los centros locales de asistencia social buscan a los individuos más vulnerable y los apoyan mediante la caracterización de sus necesidades y la adecuación de los servicios públicos y su acceso correspondientemente. El componente de apoyo psicosocial no es clave en este programa, pero la coordinación y expansión de la oferta de servicios sociales si lo es.

[xiii] Debido a una falta de datos administrativos acerca de otros services socials e indicadores, Carneiro, Galasso and Ginja (2014) no pueden proveer evidencia sobre un rango mayor de programas sociales disponibles a través de CS.

[xiv] En un análisis complementario presentado al gobierno en 2012 tampoco se encontró un impacto positivo de Juntos en otra serie de indicadores como vivienda, salud y acceso a la justicia. Ver ‘Evaluación de Impacto de Juntos (hoy Unidos). Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema’, Informe de Evaluación  Diciembre de 2011, realizado por el consorcio conformado por Fedesarrollo, Econometría, SEI y IFS.

[xv] Ver http://tup.brac.net/ y  http://graduation.cgap.org/about/, accedido por última vez el 7 Febrero 2015.

[xvi] De acuerdo con el Índice de Debilidad Estatal de países en desarrollo elaborado por la Brookings Institution Colombia está en la posición 47 de los estados más débiles y Chile está en la posición 139 de un total de 141 países. Ver http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2008/2/weak%20states%20index/02_weak_states_index.pdf, accedido por última vez el 7 Febrero 2015.

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