Seguimos hablando sobre la polA�tica de desarrollo productivo en Colombia

@MelendezMarcela

Este prA?ximo jueves 26 de Febrero en la Tertulia de PolA�ticas PA?blicas de la Universidad de los Andes vamos a estar presentando con Marcela Eslava y Guillermo Perry algunas reflexiones producto del nuestro trabajo de investigaciA?n, conjunto y con otros coautores, sobre las polA�ticas de desarrollo productivo en Colombia. La sustancia de lo que discutiremos ha circulado tambiA�n esta semana en la Nota de PolA�tica PA?blica No. 20 de la Universidad. A modo de abrebocas y para motivar a los interesados en estos temas a acompaA�arnos el jueves, entrego en bullets algunas de nuestras propuestas en dos grandes A?reas temA?ticas.

  1. La institucionalidad: ColaboraciA?n pA?blico-privada en el marco del Sistema Nacional de Competitividad
  • El diseA�o de la polA�tica de desarrollo productivo en Colombia tiene una caracterA�stica peculiar, comparada con la de otros paA�ses: existe una institucionalidad formal para el diseA�o de estrategias marco de la polA�tica de competitividad, en la que la colaboraciA?n pA?blico-privada tiene un papel central. El ComitA� Ejecutivo del Sistema Nacional de Competitividad, conformado por representantes de DNP, el Ministerio de Industria y Comercio, Colciencias, el Consejero de Competitividad, y dos representantes del sector privado, ConfecA?maras y el Consejo Privado de Competitividad, fija las metas de la agenda de competitividad del gobierno, incluyendo el diseA�o de acciones concretas para llegar a esas metas y la asignaciA?n de responsabilidades a travA�s de agencias del estado. La permanente y fluida colaboraciA?n pA?blico-privada en el marco de ese ComitA� Ejecutivo, y la preponderancia que se le otorgue como efectivo diseA�ador de iniciativas de competitividad, son activos de gran importancia para avanzar en el diseA�o A?ptimo de estas iniciativas y en su implementaciA?n efectiva.
  • La efectividad de ese ComitA� como diseA�ador y articulador de polA�ticas depende, sin embargo, de cada gobierno. Tanto la presidencia como las agencias gubernamentales que tienen roles importantes en la implementaciA?n de la polA�tica de competitividad, pueden decidir mover una agenda de competitividad al margen de las instituciones previstas en el Sistema Nacional de Competitividad y del ComitA� Ejecutivo en particular. Nuestra primera recomendaciA?n es que el gobierno no deje de aprovechar el activo que tiene en el ComitA� Ejecutivo del Sistema Nacional de Competitividad, y mA?s bien lo fortalezca. Ese activo le permitirA? darle continuidad a la agenda que trae de su periodo previo, potenciando sus logros, y tambiA�n a la agenda de este periodo hacia el futuro. Y le brindarA? una ventana desde la cual identificar con mayor efectividad los campos de acciA?n prioritarios para su actividad en pro de la competitividad, pues es el sector privado, representado en ese ComitA�, el que se enfrenta a las barreras que frenan su desarrollo. La presencia del sector privado en este ComitA� ha sido fundamental para darle, por primera vez en dA�cadas, alguna continuidad a la polA�tica marco de competitividad. Como tener representaciA?n privada en el diseA�o de las polA�ticas de competitividad tambiA�n entraA�a el peligro de que esa representaciA?n se use para diseA�ar polA�ticas que faciliten la captura de rentas, es importante limitar la participaciA?n de esos representantes privados a la discusiA?n de temas de carA?cter principalmente transversal, y/o en lo que toca a iniciativas que requieren una implementaciA?n focalizada, limitar su participaciA?n al diseA�o genA�rico de la iniciativa, sin extenderla a la implementaciA?n de la focalizaciA?n.
  • a�?PolA�tica industrial modernaa�? es la expresiA?n en boga para hablar de polA�ticas de desarrollo productivo. Su caracterA�stica fundamental es enfocarse en solucionar fallas que impiden el desarrollo dinA?mico del sector productivo, cuya remociA?n requiere del concurso del gobierno porque el sector privado no podrA�a solucionarlas de manera independiente. Nuestra segunda recomendaciA?n es que toda iniciativa de polA�tica de desarrollo productivo estA� guiada, en efecto, a solucionar fallas de mercado, de coordinaciA?n o de gobierno. A�sta estA? lejos de ser una recomendaciA?n innovadora, pero no es redundante en un contexto en que mA?ltiples sectores demandan protecciA?n rentista.
  • La pregunta mA?s difA�cil, sin embargo, es cA?mo focalizar estas polA�ticas modernas. Excepto por un puA�ado de iniciativas verdaderamente transversales a los intereses del sector productivo, las polA�ticas industriales modernas requieren focalizaciA?n. Si el gobierno provee recursos para innovaciA?n, irA?n a unos sectores y proyectos especA�ficos; si aumenta cupos en educaciA?n tecnolA?gica, serA?n en un grupo especA�fico de tecnologA�as; si remueve regulaciones, serA?n las pertinentes a algunas actividades particulares; si construye infraestructura, estarA? ubicada en alguna regiA?n particular. Varias voces muy reconocidas, entre las que se cuenta la del mismo Consejo Privado de Competitividad, han venido abogando porque la focalizaciA?n combine un carA?cter sectorial y regional, y que su principio rector sea la bA?squeda de la sofisticaciA?n y diversificaciA?n del aparato productivo. La focalizaciA?n sectorial, sin embargo, enfrenta el riesgo potencial de desvirtuar el discurso mismo de la polA�tica industrial moderna: no es infrecuente que tanto el discurso como la prA?ctica de focalizar con criterios de diversificaciA?n y sofisticaciA?n terminen abandonando toda discusiA?n sobre fallas de mercado, de coordinaciA?n y de gobierno. Nuestra tercera recomendaciA?n, por tanto, es que el principio rector para la focalizaciA?n de las polA�ticas desarrollo productivo sea tambiA�n la identificaciA?n y priorizaciA?n de las fallas de mercado, coordinaciA?n o gobierno que cada una de esas iniciativas pretende solucionar.
  • Reconocemos el dilema que se enfrenta en la ejecuciA?n de la polA�tica. Dado que no es posible estudiar a fondo y atender simultA?neamente todos los sectores o clusters, para identificar las fallas de mercado, coordinaciA?n o gobierno que los afectan, el Gobierno necesita adoptar criterios adicionales para decidir quA� estudia y atiende primero. Esto es lo que se ha intentado en Colombia con el Programa de TransformaciA?n Productiva (PTP) con resultados mixtos hasta la fecha. Concentrar esfuerzos en los llamados Sectores de Talla Mundial ha sido exitoso, por ejemplo, en los casos de BPO&O y CosmA�ticos, en los que en efecto se identificaron fallas importantes de mercado y de gobierno (sobre todo estas A?ltimas) que se han venido atendiendo. Pero en otros casos el PTP no ha mostrado grandes resultados, y en particular han sido difA�ciles los casos en los que el sector elegido combina varios eslabones de la cadena productiva con intereses distintos (como en el caso de la industria de palma y aceite). La ampliaciA?n del programa por presiA?n de sectores tradicionales representA?, adicionalmente, la inclusiA?n de algunos sectores maduros con escaso potencial de crecimiento y sin externalidades importantes sobre otras actividades. Estos A�xitos y fracasos subrayan la necesidad de no soslayar la exigencia de limitar la intervenciA?n a la remociA?n de fallas como las mencionadas. Una cuarta recomendaciA?n, es que el gobierno cree una a�?ventanillaa�? a la cual cualquier sector o firma pueda acercarse cuando una falla de gobierno represente una barrera para su crecimiento. Debe haber una unidad dentro del PTP que reaccione respondiendo a estas peticiones. En muchos casos se requieren acciones con un impacto potencial muy importante sobre la dinA?mica del sector productivo, que no representan grandes erogaciones de recursos.
  • La quinta recomendaciA?n es que para la provisiA?n de bienes pA?blicos especA�ficos, las decisiones de intervenciA?n se basen en anA?lisis de costo-beneficio rigurosos que permitan priorizar las peticiones que presente el sector privado a travA�s del PTP o de otros canales.

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  1. Aliviando una falla de mercado: provisiA?n pA?blica de crA�dito a travA�s de BancA?ldex
  • La provisiA?n pA?blica de crA�dito es una receta usual para lidiar con las imperfecciones a las que estA? sujeto el acceso a crA�dito para proyectos productivos. Pero enfrenta un enorme reto en la decisiA?n de cA?mo asegurar que los recursos efectivamente terminen aliviando esa falla de mercado, en lugar de generar distorsiones. Por ejemplo, el crA�dito pA?blico puede acabar simplemente reemplazando crA�dito de mercado por crA�dito subsidiado sin impactar el desempeA�o productivo, o financiando actividades cuya rentabilidad social no justifica entregarles crA�dito. O, peor aA?n, puede ser distribuido con un criterio polA�tico. En Colombia, buena parte de la provisiA?n pA?blica de crA�dito estA? en manos de BancA?ldex, que entrega crA�ditos bajo el modelo de segundo piso: BancA?ldex otorga crA�dito a una instituciA?n financiera, que a su vez usa los recursos para fondear crA�ditos al sector productivo. Las lA�neas de crA�dito de BancA?ldex no son subsidiadas, y muchas no estA?n dirigidas a sectores especA�ficos de actividad, o a tipos especA�ficos de firma. ParadA?jicamente, esa falta de estrategia explA�cita para generar valor diferencial al del crA�dito de mercado parece haber sido un ingrediente de A�xito del crA�dito de BancA?ldex, en tA�rminos de su capacidad para impactar positivamente el desempeA�o del sector productivo. Eslava, MelA�ndez y Maffioli (2014) encuentran que los crA�ditos de BancA?ldex han significado para sus beneficiarios aumentos en su producciA?n de cerca de 5 puntos porcentuales en un aA�o, al parecer atribuibles a un marcado incremento en la inversiA?n de cerca de 20 puntos porcentuales. Estos efectos sugieren que el modelo de segundo piso termina, en efecto, asignando crA�dito a actividades rentables (inversiA?n con efectos positivos en la producciA?n y el empleo) que no se habrA�an desarrollado en ausencia de los recursos BancA?ldex.
  • TambiA�n resulta bien evaluada la intervenciA?n del gobierno a travA�s del Fondo Nacional de GarantA�as. Mediante este fondo se entregan garantA�as parciales de crA�dito que facilitan la entrega de crA�ditos bancarios (con origen en lA�neas de BancA?ldex y otros) a firmas que no cuentan con colateral suficiente para respaldar sus crA�ditos y que por ello se ven racionadas (Arraiz, MelA�ndez y Stuchi, 2013).
  • La recomendaciA?n que surge de este anA?lisis es mA?ltiple: 1. Se debe mantener el modelo de segundo piso para todas las actividades en las que las instituciones financieras estA?n dispuestas a financiar pero sin usar sus propias fuentes de captaciA?n. Este segmento probablemente tienda a contraerse, pero mientras siga teniendo alguna demanda, A�sta es seA�al de la existencia de un espacio claro y apropiado de intervenciA?n gubernamental. 2. Si la actividad crediticia de BancA?ldex se expande hacia lA�neas focalizadas, A�stas deben dirigirse a segmentos en los cuales el bajo acceso a crA�dito sea con mayor probabilidad expresiA?n de una falla de mercado, que de un bajo potencial de crecimiento. Este es el caso del segmento de las empresas jA?venes, que rara vez son sujetos de crA�dito en Colombia. Lo mismo podrA�a ocurrir con el crA�dito para exportaciA?n, para empresas que inician la penetraciA?n de mercados externos. 3. BancA?ldex debe evitar moverse masivamente hacia lA�neas de crA�dito de primer piso. No sA?lo el modelo de segundo piso tiene ventajas teA?ricas y buenos resultados en la prA?ctica en Colombia, sino que la literatura ha identificado que en otros paA�ses el modelo de primer piso ha conducido con frecuencia a una asignaciA?n politizada del crA�dito. 4. El Gobierno debe mantener y escalar la actividad que viene realizando a travA�s del Fondo Nacional de GarantA�as.

Referencias

Arraiz I., M. MelA�ndez y R. Stucchi (2014). Partial Credit Guarantees and Firm Performance: Evidence from the Colombian National Guarantee Fund, Small Business Economics, Vol. 42, No.

Melendez y G. Perry. (2009). a�?La polA�tica industrial en Colombiaa�?. CapA�tulo en DesafA�os del crecimiento en Colombia: A?PolA�ticas deficientes o insuficientes?, Ed. Fidel Jaramillo, Banco Interamericano de Desarrollo y Fedesarrollo.

Eslava, M., MelA�ndez, M., Perry, G. (2013) Public-Private Collaboration for Productive Development Policies in Colombia. D. CEDE 44-2013.

Eslava, M., Maffioli, A., MelA�ndez, M. (2014) Credit constraints and business performance: evidence from public lending in Colombia. D. CEDE 37-2014.

Eslava, M. y J. Haltiwanger (2013) a�?Young businesses, entrepreneurship, and the dynamics of employment and output in Colombiaa��s manufacturing industrya�?. Documento de Trabajo CAF.