¿Por qué reformar la institucionalidad cafetera?

 Eduardo Lora, Marcela Meléndez y Mariano Tommasi

La Federación Nacional de Cafeteros ha salido a defenderse. Hoy varios de los diarios principales del país han salido a darle palo a Juan José Echavarría y al trabajo realizado en el marco de la Misión para la Competitividad del Café.

Lo primero que hay que decir es que los documentos de la Misión no han circulado. Por lo pronto, se ha filtrado, según entendemos, un documento preliminar que ha preparado la Comisión de Expertos convocada con el objetivo de filtrar las recomendaciones que se pasarían al gobierno.

Nosotros estuvimos a cargo del documento que aborda el tema más candente: el análisis de la institucionalidad de la industria del café en Colombia. Queremos entregar aquí, directamente, algunas de las piezas de nuestro diagnóstico y la esencia de nuestras recomendaciones, para facilitar el debate y no tener que reaccionar al teléfono roto al que con frecuencia contribuyen los medios. El documento completo quedará disponible al público mañana 22 de octubre, después del foro que se llevará a cabo en la Universidad del Rosario para presentar los resultados de la Misión.

El punto de partida de nuestro trabajo es la pregunta necesaria: ¿hay qué reformar la institucionalidad cafetera? Hay al menos tres razones por las que pensamos que si.

Primero, Colombia fue un jugador exitoso en el mercado cafetero internacional por mucho tiempo, pero en el nuevo mundo que surge con el rompimiento del Pacto Cafetero –un mundo de competencia, variedades múltiples, múltiples técnicas de producción, mercados de nicho, etcétera– ha perdido liderazgo: no ha participado en el crecimiento del mercado mundial de café robusta, sólo recientemente ha penetrado el nicho de cafés especiales en el que se ha volcado el mercado internacional de alto valor, y hasta 2012 perdió continuamente participación en la producción de cafés arábigos. La industria no se adaptó con agilidad a las nuevas condiciones del mercado y esa dificultad de adaptación está explicada en gran parte por la rigidez de políticas e instituciones que tampoco se han adaptado a la nueva realidad con la velocidad necesaria.

Segundo, la actividad de la industria no se desarrolla en un terreno plano de competencia: hay un agente que es a la vez competidor, diseñador de políticas y regulador del mercado, que no enfrenta el mismo nivel de riesgo en sus decisiones de negocio que sus competidores, porque está amparado por recursos públicos (de nuestros impuestos), y que no enfrenta las mismas obligaciones tributarias que sus competidores.

Tercero, en el sector cafetero la política de desarrollo productivo y la política social en la práctica se han confundido, cuando en realidad son políticas con objetivos distintos.

La reorganización institucional que proponemos en nuestro documento, tiene fundamentalmente tres objetivos: (1) abrir espacio para la iniciativa privada empresarial en la producción y la comercialización del café en igualdad de condiciones con las entidades o empresas del gremio; (2) evitar el conflicto de objetivos que tiene en la actualidad la Federación Nacional de Cafeteros (FNC), por ser regulador, implementador de políticas oficiales, gremio de productores y exportador; y (3) eliminar la co-gestión público-privada del Fondo Nacional del Café que trae consigo una multitud de malos incentivos tanto para el lado privado como para el lado público. Se trata de tres objetivos directamente relacionados con el objetivo central que convocó a la Misión en primer lugar: impulsar la competitividad de la caficultura colombiana.

Hay una serie de reformas concretas muy básicas que el país debe acometer:

• Las exportaciones de café deberán ser desreguladas y los exportadores quedarán sujetos solamente a los requisitos generales que se exigen a todo exportador. Esto implica que los exportadores ya no tendrán que registrar sus transacciones ante la FNC, ni ser autorizados por la FNC para realizarlas. Y que podrán existir estándares de calidad asociados exclusivamente con la marca “Café de Colombia” o con otras marcas, pero estos estándares no podrán constituirse en una barrera para la exportación: todo el café colombiano que encuentre demanda en los mercados internacionales podrá ser exportado.

• Las actividades comerciales e industriales de la FNC quedarán sujetas al mismo régimen tributario que las de cualquier actor privado. Esto incluye el negocio de exportación de café, las actividades de Almacafé y Buencafé y cualquier otra actividad de negocio que la FNC emprenda.

• La FNC no será responsable del diseño de la política cafetera. Interactuará, como cualquier otro actor privado, con las autoridades gubernamentales competentes, para poner a consideración de las autoridades de gobierno sus peticiones y necesidades.

• La FNC no será responsable del diseño ni de la ejecución de la política social que se dirija a los caficultores.

Nuestra propuesta es que los recursos de la parafiscalidad se destinen exclusivamente a la inversión en investigación y desarrollo para la caficultura y a financiar servicios de asistencia técnica para los caficultores, dos actividades que deben potenciarse para que Colombia pueda recuperar el liderazgo perdido en los mercados internacionales. Los recursos de la parafiscalidad, que son recursos públicos, no deben financiar la burocracia del gremio, no deben servir para apalancar sus negocios privados y no deben estar disponibles para que se haga política con ellos en las regiones.

¿Puede la FNC seguir existiendo como gremio y como jugador en los mercados del café? Por supuesto. ¿Puede hacerlo desde una situación de ventaja frente a sus competidores con origen en condiciones especiales que son herencia de otros tiempos? Definitivamente no, porque esto tiene costos que se miden en términos de productividad y desarrollo económico para el país. ¿Estará la FNC a la altura para adaptarse a un terreno plano de competencia? Confiemos en que sí y en que la burocracia gremial no desplegara su poder para detener el futuro y defender sus rentas. Confiemos en que ganará la FNC que quiere contribuir a la transformación del campo y a darle una cara distinta al país en la etapa del pos-conflicto.

¿Qué forma tomará la nueva FNC? Lo central en nuestra propuesta de reforma es la separación de funciones. El lado privado, que quedará a cargo del negocio y de los intereses gremiales, no diseñará políticas, ni regulará, ni controlará, ni financiará su actividad con dineros públicos. Eso es todo. Esta separación de funciones puede darse bajo arreglos institucionales alternativos y está bien que se abra el debate acerca de cuál es el más funcional, para que la reforma de fondo ocurra con los menores traumatismos.