La Guerra y la Progresividad del Impuesto de Renta en el Siglo XX

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Es bien sabido que la progresividad en el impuesto sobre la renta juega un papel esencial en el desarrollo del estado social y en la reducción de la desigualdad de ingresos. Sin embargo, ¿qué determina la progresividad en el impuesto de renta en un país? ¿Es una respuesta democrática “natural” frente a aumentos en la desigualdad o es, en cambio, producto de grandes disturbios sociales como guerras de movilización masiva? Utilizando series históricas sobre la tasa marginal superior del impuesto de renta para una amplia muestra de países OCDE, muestro que la progresividad del impuesto de renta en el siglo XX es producto de la guerra y no de la democracia.

¿Cuál ha sido la relación que históricamente ha existido entre la guerra y la política tributaria? La primera es la necesidad fiscal; ninguna actividad de gobierno requiere de mayor cantidad de recursos que luchar una guerra y a su vez, los impuestos son la mejor manera de obtener esos recursos (Bank et al., 2008). La segunda es a través de la oportunidad política, pues la guerra a menudo crea un nuevo ambiente político caracterizado por sentimientos de solidaridad y sacrificio compartido y el consenso social a favor de la guerra es más fácil de mantener si se percibe que su carga se comparte equitativamente entre los diferentes grupos sociales. En efecto, si los ricos tienen menor probabilidad de luchar en el campo de batalla – ya sea porque no se enlistan o porque evitan el servicio militar obligatorio a través de un aplazamiento, una exención, o por su edad – quienes sí luchan en el campo podrían exigir que los ricos contribuyan desproporcionadamente a financiar el costo de la guerra para restablecer igualdad en el sacrificio (Scheve & Stasavage, 2012). Esto implica que las guerras de movilización masiva estarán asociadas a presiones políticas para aumentar los impuestos a los ricos. Por otra parte, en la medida en que una guerra financiada por la deuda se pague con impuestos recaudados tras el fin de la guerra, dichas presiones políticas para incrementar los impuestos de los ricos permanecerán vigentes durante un tiempo.

En efecto, la relación entre la guerra y los impuestos progresivos ha sido objeto de un amplio debate por parte de historiadores, politólogos y economistas. En El Capital en el Siglo 21, Thomas Piketty describe cómo los impuestos progresivos sobre la herencia, el patrimonio y la renta se crearon en medio del caos y la improvisación de la Primera y Segunda Guerra Mundial. Los politólogos Kenneth Scheve y David Stasavage (2012) prueban la teoría según la cual fue la detonación de guerras de movilización masiva – y no el surgimiento de la democracia – lo que provocó aumentos en la progresividad del impuesto a la herencia, confirmando que las guerras incrementaron la tasa marginal superior de este impuesto. Del mismo modo, Scheve y Stasavage (2010) analizaron el efecto que tuvo la Primera Guerra Mundial en la progresividad del impuesto de renta en ocho países de la OCDE. Sin embargo, y a pesar de estos avances en el esfuerzo por identificar el impacto de la guerra sobre la progresividad tributaria, la ausencia de datos históricos sobre la tasa marginal superior del impuesto de renta desde una perspectiva a largo plazo ha impedido a los investigadores extender este análisis a una muestra más grande de países. Por ello, pretendo llenar este vacío en la literatura mediante la recopilación de datos sobre la tasa marginal superior del impuesto de renta durante cien años y sobre casi veinte países de la OCDE.

¿Por qué resulta interesante estudiar el caso del impuesto sobre la renta? En primer lugar, el impuesto sobre la renta tiene el potencial de ser el impuesto más redistributivo, pues se aplica todos los años y tiene efectos cumulativos. Además, se trata de un impuesto altamente visible, sujeto a un gran debate público. De esta manera, la evolución de las tarifas, en general, y la tasa marginal superior, en particular, nos informa sobre las normas sociales con respecto a las percepciones de equidad y justicia distributiva. Por último, con el tiempo, el impuesto sobre la renta se ha vuelto el impuesto directo más importante como fuente de ingresos agregada en el mundo desarrollado.

  ¿Un impuesto de renta progresivo para igualar el sacrificio durante la guerra? La retórica del impuesto de renta en debates políticos: el caso de los Estados Unidos

Se ha dicho que la historia del sistema tributario en los Estados Unidos puede ser descrita como la historia de las guerras. Durante la Guerra Civil, algunos estados buscaron establecer un impuesto de renta, con limitado éxito. Luego, en el período conocido como The Gilded Age, tanto investigadores como políticos estaban preocupados por la creciente concentración del ingreso en el país. Esto los llevó a adoptar un impuesto de renta federal en 1894, pero éste fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema al poco tiempo. Fue sólo en vísperas de la Primera Guerra Mundial que los Estados Unidos logró reformar su Constitución y creó su primer impuesto federal sobre la renta bajo el argumento que el sistema tributario era demasiado generoso con los ricos. Su adopción, el 3 de octubre de 1913, marcó una nueva etapa en la historia tributaria de los Estados Unidos.

No obstante, si bien el país estaba intelectual y políticamente preparado para establecer impuestos progresivos, no fue sino hasta la Primera Guerra Mundial que el principio de capacidad de pago fue llevado hasta sus extremos. En efecto, a medida que las tropas americanas cruzaban el Atlántico y los costos de guerra subían, las demandas sociales por una mayor imposición de la renta se hacían cada vez más vociferantes. Reclamos para que el “reclutamiento de la riqueza” equiparara el reclutamiento de hombres llenaron las páginas editoriales de las principales publicaciones de los Estados Unidos. Por ejemplo, el diario Los Angeles Times cuestionó retóricamente si los sacrificios financieros relativamente bajos realizados por los Rockefeller y los Ford podrían compararse con aquellos de un “hombre que desnuda su pecho ante las balas de las bayonetas del enemigo y arriesga su vida por su país” (Los Angeles Times, 4 de junio de 1917, citado en Mehrotra, 2013; traducción propia). Similarmente, el discurso del senador William Borah encarnó esta retórica de igualar el sacrificio humano a través de la imposición progresiva:

Es uno de los axiomas implacables de la guerra que, a pesar de nuestros mayores esfuerzos, es imposible distribuir sus cargas, su sufrimiento y sus sacrificios por igual entre las personas. Los pobres crecerán más pobres y, a menudo los ricos se hacen más ricos, incluso bajo las leyes más equitativas y justas que se pueden pasar. La mayor parte de los combates es realizada por personas humildes o menos afortunadas… Ellos hacen el sacrificio supremo … Si además de todo esto les gravamos incluso con un impuesto leve, aunque pueda parecernos poco, recae con un efecto pesado y aplastante sobre ellos… Debemos tener en cuenta que esta es nuestra guerra; que el ciudadano debe enfrentar la situación de acuerdo a su capacidad.

(Congressional Records, 1917, pp. 6281-6283; traducción propia)

Ese mismo año, la Ley de Ingresos de Guerra de 1917 elevó dramáticamente el gravamen a los ricos, subiendo la tasa marginal superior del impuesto de renta del 15% al ​​67%, y al 77% poco después.

La institucionalización de la progresividad del impuesto de renta tuvo enormes implicaciones para el desarrollo de la política tributaria y el estado de bienestar. Este impuesto no sólo generó enormes ingresos para el fisco, sino que el supuesto básico sobre cómo podía ser gravado cambió radicalmente: el impuesto de renta, ahora, podía y debía ser utilizado como un instrumento de política redistributiva (Steinmo, 2003). Así, tras la Primera Guerra Mundial, la mayoría de economistas y expertos en política tributaria favorecían la progresividad en los impuestos (Slemrod, 1995) y pocos apoyaban una reducción en los impuestos a los ricos (Jones, 1989). Sin embargo, y a pesar de estos avances, el impuesto de renta permanecía un impuesto de élite, reservado para aquellos pocos en los niveles estratosféricos de la distribución del ingreso. En efecto, hasta finales de 1930, menos del 10% de los estadounidenses pagaban este impuesto.

La Segunda Guerra Mundial cambió radicalmente esta concepción limitada del impuesto de renta y transformó drásticamente el clima político tributario en los Estados Unidos. En paralelo a otros países, Estados Unidos estableció un sistema de retención en la fuente en medio de la Guerra, eliminando así las demoras en los pagos y mejorando la receptividad del impuesto a la necesidad de aumentar los ingresos públicos durante la guerra. La progresividad se mantuvo como un pilar de la administración de Roosevelt: la tasa marginal superior se subió a 88% y luego un extraordinario 94% en 1944. Además, la Guerra aumentó la proporción de estadounidenses contribuyendo al impuesto de renta, haciendo que el impuesto pasara de ser un impuesto de élite a ser un impuesto de las masas, con más del 80% de estadounidenses declarando renta en 1944. Para ello, la administración de Roosevelt se apoyó en una serie de técnicas propagandistas para convencer a los estadounidenses de la legitimidad de su carga impositiva. Curiosamente, ésta incluyeron películas comisionadas a Walt Disney, como la del Pato Donald, The New Spirit (ver aquí y leer Jones, 1989). Se resalta que, mientras otros llamados al sacrificio explícitamente relacionado al esfuerzo de guerra desaparecieron tras la victoria, el impuesto de renta nunca regresó a su carácter de impuesto de élite.

La Figura 1 presenta la evolución de la tasa marginal superior del impuesto de renta para una muestra de países e incluye la serie de la tasa superior del impuesto de herencias de Scheve & Stasavage (2012) para una comparación. Las barras grises representan años de guerra de movilización masiva, esto es, años en que el 2% o más de la población se movilizó para la guerra. Varios patrones emergen de estas figuras. Primero, los períodos de guerra de movilización masiva son años en que la tasa marginal superior del impuesto de renta sube significativamente. Segundo, el efecto es mayor para el impuesto de renta que para el impuesto a la herencia; el impuesto a la renta es un impuesto más visible y constituye un potencial de fuente de ingreso para el fisco en tiempos de guerra.

Figura 1. Guerras de movilización masiva y progresividad en el impuesto de renta y de herencias

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Las figuras de arriba contrastan fuertemente con países que no tuvieron episodios bélicos en el siglo XX. En estos países reformistas “pacíficos”, la progresividad impositiva se estableció gradualmente. La Figura 2 ilustra el caso de Dinamarca y sugiere dos cosas: primero, que los países que no se movilizaron masivamente para la guerra establecieron la progresividad en su sistema tributario de manera mucho más gradual; segundo, que la guerra no ha sido la única vía para la imposición progresiva en los estados modernos. Sin embargo, y a la luz de los gráficos de arriba, fue indudablemente una vía crucial.

Figura 2. Progresividad gradual en el impuesto de renta y de herencias: Dinamarca

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La evidencia gráfica de arriba sugiere que la movilización masiva para la guerra fue un factor importante en el desarrollo del impuesto de renta progresivo en el siglo XX. ¿Cómo cuantificar entonces el impacto que tuvo la guerra sobre la progresividad del impuesto de renta? Para responder esta pregunta, se modela la tasa marginal superior de la renta como una función de la guerra, la democracia, algunas variables de control (e.g. gobierno de izquierda, PIB real per capita, gasto militar), efectos fijos de país y efectos fijos de tiempo. Los resultados (no reportados aquí) sugieren que un país que se movilice para la guerra durante un período de cinco años aumenta su tasa marginal superior del impuesto de renta entre 13.9 y 17.4 puntos porcentuales y estos resultados son significativos al 1%. En contraste, la democracia (medida como la presencia de sufragio universal masculino o elecciones competitivas) no tiene un impacto significativo sobre la progresividad del impuesto de renta. Por otra parte, los gobiernos que se sitúan a la izquierda del espectro político tienden a incrementar la progresividad del impuesto de renta, aunque el efecto es significativo sólo en algunos casos. El nivel de PIB real per capita no afecta la tasa superior del impuesto de renta. Todo esto confirma que la progresividad tributaria nació como producto de episodios bélicos en los estados modernos.

Como he mencionado antes, una vez concluida la guerra, no hay razones para esperar que el debate sobre la tributación progresiva se desvanezca, siempre y cuando la cuestión de la devolución de la deuda continúe siendo políticamente relevante. Primero, dado que las guerras imponen nuevas obligaciones (e.g. los pagos de las pensiones de guerra, los intereses de la deuda, los pagos de reparación), la pregunta de quién debe pagar por la guerra suele persistir durante un tiempo (Peacock y Wiseman, 1961). Segundo, quienes regresan de luchar en el campo de guerra pueden sentirse empoderados y expresar su opinión política a favor de mayores impuestos a los ricos en forma de votos o de protestas callejeras (Scheve y Stasavage, 2012). Tercero, cambios ideológicos e institucionales radicales frente al nivel de carga fiscal “tolerable” han tenido lugar en tiempos de combate y regresarán sólo lentamente a su nivel inicial (si acaso). Por último, está el simple sesgo de status quo: una vez se resuelve el problema inmediato de cómo financiar la guerra, las altas tasas de impuestos a los ricos se convierten en un nuevo status quo y pueden perdurar. En efecto, mis resultados (no reportados aquí) sugieren que la progresividad del impuesto no fue mermada tras la conclusión de la guerra. Al contrario, una vez estos cambios fueron institucionalizados (e.g. altas tasas, retención en la fuente, una mayoría de declarantes), se constituyeron en la fundación de nuevas ideas en la posguerra. Y, a medida que el impuesto de renta como proporción del PIB aumentaba en la segunda mitad del siglo XX, se convertiría en el motor de un gobierno expandido en el mundo desarrollado.

En conclusión, la emergencia de la tributación progresiva fue el resultado de cambios políticos “a consciencia” producidos por la guerra y no de respuestas democráticas “naturales” frente a aumentos en la desigualdad. Dicho de otra manera, mientras el desarrollo del estado moderno se dio de manera gradual, la guerra constituyó un ímpetu para acelerar ese cambio; las guerras fueron el pívot alrededor del cual la revolución fiscal de la imposición progresiva giró y le dieron un nuevo significado a la idea de sacrificio compartido. Dadas estas lecciones sobre los países OCDE, ¿qué implicaciones se tiene para los países latinoamericanos? ¿Cómo se compara esta experiencia con la progresividad en el impuesto al patrimonio que algunos países, como Colombia, han creado para financiar sus gastos de defensa en medio del conflicto interno (e.g. bonos para la seguridad de Samper en 1996; bonos de solidaridad para la paz de Pastrana en 1998; impuesto especial de patrimonio para la Seguridad Democrática de Uribe en 2002)? En efecto, el estudio del desarrollo de los sistemas tributarios en países con conflictos internos de larga duración, como es el caso colombiano, es de importancia fundamental. De ello justamente tratará el profesor Juan Fernando Vargas durante el IV Congreso de Economía Colombiana que se llevará a cabo estos días en Bogotá.

 

Juliana Londoño Vélez, Estudiante de PhD en Economía, Universidad de California, Berkeley.

 

Referencias:

 

Bank, S., Stark, K., & Thorndike, J. 2008. War and Taxes. The Urban Institute Press

 

Congressional Records (ed). 1917. Congressional Record: Proceedings and Debates of the Congress. Vol. 55. US Government Printing Office.

 

Jones, C. 1989. Class tax to mass tax: The role of propaganda in the expansion of the income tax during World War II. Buffalo Law Review, 37, 685-737.

 

Mehrotra, A.K. 2013. Making the modern American fiscal state: Law, politics, and the rise of progressive taxation, 1877-1929. New York: Cambridge University Press.

 

Londoño, J. “War and Progressive Income Taxation in the 20th Century”, Mimeo.

 

Peacock, A., & Wiseman, J. 1961. The growth of public expenditure in the United Kingdom. NBER.

 

Piketty, T. 2014. Capital in the XXIst century. Harvard University Press.

 

Scheve, K., & Stasavage, D. 2010. The Conscription of Wealth: Mass warfare and the Demand for Progressive Taxation. Industrial Organization, 64, 529-561.

 

Scheve, K., & Stasavage, D. 2012. Democracy, war and wealth: lessons from two centuries of inheritance taxation. American political science review, 106(1), 81-102.

 

Slemrod, J. 1995. Professional opinions about tax policy: 1994 and 1934. National Tax Journal, 48(1), 121-147.

 

Steinmo, S. 2003. The evolution of policy ideas: tax policy in the 20th century. British Journal of Politics and International Relations, 5(2), 206-236.

 

4 Comments

  1. Estimada Juliana,
    El caso chileno aporta otro ángulo coherente con la tesis planteada. Luego de años de alta conflictividad estudiantil, cuyo objetivo es (entre otros) asegurar el acceso gratuito a la educación superior, la respuesta de política ha sido una reforma tributaria que eleva la tasa marginal efectiva de las personas de altos ingresos reteniendo en la fuente (en la empresa). Se trata de un sistema integrado.
    Con el fin de apaciguar la conflictividad social primero se incrementó el impuesto marginal efectivo. Ahora procederán a estudiar la reforma educacional y así estimar su real costo.

  2. Muy interesante y cierto lo que se explica en el artículo.

    El impuesto a la renta progresivo no ha sido una respuesta democrática natural a las necesidades económicas de un Estado sino, al parecer, solo a una que es la guerra; sin embargo, debemos recordar que la democracia no ha sido tampoco un sistema natural que haya respondido a las necesidades de la sociedad, comúnmente se ha logrado luego de revoluciones y guerras.

    Lo que, ahora, es natural, evidente y racional para nosotros no ha sido así (y todavía no lo es) en muchos casos.

  3. Hernando Zuleta says:

    Muy interesante Juliana.
    Dos comentarios:
    1. En los gráficos parece haber diferentes tipos de reacción a la guerra. En unos casos aumentan las tasas y, después de la guerra, estas tasas permenecen altas o caen lentamente. En otros se da una caída rápida al terminar la guerra (Alemania,1940) aunque no se recupere el nivel anterior a la guerra. No obstante, en tu argumentación sugieres que el primer caso es má común. Sería interesante explorar lo que sucede al terminar la guerra.
    2. Relacionado con lo anterior. En Colombia, el conflicto interno da origen al impuesto al patrimonio y, con la idea de que el conflicto terminará, se establece que este impuesto sea transitorio. La reacción de muchos economistas ha sido exigir una mejor estructura tributaria que sea permanente o por lo menos estable. No obstante, la transitoriedad del impuesto al patrimonio hace pensar que Colombia será uno de esos casos en los que los impuestos bajan rápidamente después del conflicto.

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