Datos, estudios y políticas

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La calidad de las políticas públicas depende, entre otros factores, de la información con que se cuente al diseñarlas e implementarlas. El acceso a datos permite levantar diagnósticos, evaluar alternativas y estimar eventuales costos y beneficios.

También es importante que la información sea de acceso amplio, para que distintos actores puedan realizar sus propios análisis.

La construcción de políticas públicas en Chile no suele contar con toda la información necesaria. Ello se debe, en parte, a restricciones de la institucionalidad y, también, a las naturales limitaciones del trabajo académico.

Un buen ejemplo de estas restricciones y limitaciones es la reforma previsional aprobada en 2008.

Chile instauró en la década de 1980 un sistema previsional basado en el ahorro individual con la expectativa de otorgar mejores pensiones, a menor costo y sin desequilibrios fiscales.

Para que ello se cumpliera, sin embargo, era fundamental que los trabajadores cotizaran de manera continua por el total de su remuneración, con escasas interrupciones.

Con el paso del tiempo y en buena parte sobre la base de los datos administrativos del sistema, se pudo constatar algo que el sentido común sugería: que el sistema tendría dificultades para cumplir su promesa.

Así descubrimos la altísima rotación laboral que hay en Chile, incluso para contratos indefinidos, y el alto porcentaje del tiempo que las mujeres pasan sin empleo formal y, por lo tanto, sin cotizar.

En definitiva, se pudieron realizar proyecciones de pensiones y determinar que el riesgo de la pobreza y vulnerabilidad en la jubilación eran un riesgo real en Chile. Ante ello, no quedó más que reformar.

Se llamó a una comisión que propuso cambios, la Comisión Marcel, en la que tuve la suerte de participar. De allí surgió la reforma que creó subsidios mucho más relevantes que los que existían a la fecha. En el Congreso hubo amplio acuerdo a favor.

Así descrito, el proceso parece haber seguido los cánones de una buena reforma. Pero ello no da cuenta de las limitaciones que tuvo, comunes al debate de políticas públicas en el país.

Para comenzar, los datos administrativos con los que se realizó el diagnóstico no eran de acceso público. Solo la autoridad y algunos pocos académicos a quienes se les encargaron encuestas complementarias pudieron analizar aquella información.

Segundo, no existían estudios que permitieran estimar costos y beneficios de diseños alternativos. Por ejemplo, no conocíamos los efectos que la Pensión Básica Solidaria tendría sobre la oferta laboral de los adultos mayores.

Para realizar estudios de buena calidad no basta con tener información. Los requisitos estadísticos son mucho mayores, y esos estudios de calidad simplemente no existían. Solo recién después de implementada la reforma se pudieron realizar los primeros análisis.

Así, las pensiones solidarias se diseñaron considerando el balance entre los riesgos de la pobreza en la vejez y los incentivos a la participación laboral de los adultos mayores que pueden trabajar.

Pero la inexistencia de estudios para Chile impidió definir los montos que mejor equilibrasen esa disyuntiva. De hecho, los subsidios fueron fijados sobre la base de otras consideraciones, como, por ejemplo, los recursos que el Estado dejaría de gastar en bonos de reconocimiento una vez terminada la transición entre sistemas.

De este modo, la reforma -una buena reforma, en mi opinión- se hizo sobre la base de información bastante limitada. Había un diagnóstico, pero escasa capacidad para evaluar efectos de políticas alternativas.

Lo mismo sucede con el debate sobre si elevar la tasa de cotización para pensiones. Ello incrementaría el ahorro de quienes pueden contribuir. Pero no tenemos los elementos para estimar cuántas personas perderían su empleo y terminarían con menor acumulación.

Ciertamente, saber más es siempre mejor. Para ello sería un paso importante revisar la institucionalidad respecto del acceso a datos administrativos que recopila el Estado.

También ayudaría contar con contrapartes técnicas al Ejecutivo que puedan realizar análisis independientes, como el Congressional Budget Office de Estados Unidos.

Pero tampoco se puede esperar a que haya estudios definitivos para avanzar. Raramente la evidencia es así de precisa. Aun si lo fuera, el análisis técnico no puede reemplazar al debate democrático; sólo puede informarlo.

Así como la carencia de estudios conclusivos no detuvo la reforma del 2008, tampoco debe detener otras reformas igualmente necesarias. Si bien en la reforma previsional se tomaron decisiones sin la información ideal, estas han mostrado ser acertadas. Nueva información permitirá ir realizando ajustes en el tiempo.

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