Separación vertical para reducir riesgo expropiatorio en servicios públicos

by Andres Chambouleyron on 16 febrero, 2014 · 3 comments

Los servicios públicos presentan tres características salientes: a) son esenciales y consumidos masivamente por la población, b) presentan grandes economías de escala c) las economías de escala son generadas por inversiones sin uso alternativo una vez hundidas. Una interpretación de la teoría de los costos de transacción de Williamson indicaría que estos servicios podrán ser prestados por empresas privadas siempre y cuando el gobierno logre convencer al inversor de que no actuará de manera oportunista expropiando su inversión una vez instalada (p. ej. a través de una baja en la tarifa). Normalmente esto se logra a través de garantías al inversor privado en forma de contratos que estipulan cada una de las acciones a tomar en caso de futuros incumplimientos. Así fue que a principios de los 90s el gobierno argentino se embarcó en un amplio proceso de privatizaciones en el marco de una sofisticada arquitectura institucional otorgando garantías para convencer a los inversores de que sus inversiones en activos de alta especificidad (i.e. redes) no serían expropiadas una vez instaladas. Estas garantías lograron reducir sustancialmente el riesgo de inversión en el sector, reduciendo así la tasa de descuento que inversores utilizaron para valuar sus proyectos y fomentando de esta manera el ingreso de capital extranjero al sector.

A partir de la Ley de Emergencia Económica de enero del 2002 que pesifica y congela las tarifas en el sector sin embargo se violan todas estas garantías, alterando todos los contratos de prestación de servicios públicos, violación que se mantiene hasta el día de la fecha sin haberse aún establecido nuevas reglas alternativas para el funcionamiento del sector. Es claro que luego de la violación de las garantías originales, los beneficios potenciales que habría que ofrecerle al inversor para lograr convencerlo de volver a hundir capital en el sector deberían ser no sólo más atractivos que los originales (i.e. rentabilidades y tarifas superiores a las de los 90s) sino que además podrían incluso inducir a una nueva futura violación contractual por ser demasiado onerosos o gravosos para el usuario final. El inversor, anticipando dicho futuro potencial incumplimiento, dejaría de invertir por miedo a no poder recuperar su inversión lo cual precipitaría la violación contractual justificada ahora por la falta de inversión.

Luego de la ruptura unilateral de los contratos, su reemplazo por la discrecionalidad actual y la imposibilidad concreta de otorgar garantías adicionales a los inversores porque exacerbaría el riesgo expropiatorio, la única salida para recuperar la inversión en infraestructura básica parecería ser la prestación estatal de los servicios. Esta alternativa sin embargo no sería óptima en Argentina por dos razones: a) las empresas estatales han sido tradicionalmente muy ineficientes y difícilmente podría logran el nivel óptimo de inversión, y b) la mayoría de las empresas de servicios públicos son todavía privadas lo que requeriría de masivas expropiaciones con compensaciones a sus accionistas.

Descartadas entonces las alternativas de vuelta al modelo original de los 90s y la prestación estatal surge una tercera alternativa superadora basada en la separación de las empresas del sector entre empresas prestadoras de servicios (OpCos) con responsabilidades sólo comerciales, operativas y de mantenimiento de redes que serían las actuales empresas de servicios públicos y por otro lado empresas inversoras (NetCos) que podrían ser simples fideicomisos[1] o empresas mixtas con participación estatal que serían las encargadas de financiar, pagar y registrar contablemente las inversiones futuras en expansiones de los servicios quitándole así el riesgo de inversión a las OpCos. Estas inversiones a su vez, sería alquiladas por las NetCos a las OpCos a cambio de un alquiler mensual.

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 El nuevo esquema tiene innumerables ventajas con respecto al sistema de prestación estatal y al original de los 90s, a saber a) Requiere de aumentos tarifarios muy inferiores ya que sólo se remunerarían costos operativos y no inversiones futuras que quedaría a cargo de la NetCo y que tendría varias fuentes de recupero además de la tarifaria (i.e.  aportes del gobierno, subsidios, préstamos de instituciones multilaterales de crédito, cargos extra tarifarios, etc.) b) El sector seguiría siendo operado por empresas privadas evitando así su estatización c) Se eliminaría el riesgo de expropiación por parte del operador privado (OpCo) porque las nuevas inversiones serían activadas contablemente por la NetCo con participación estatal, d) Podría ser incluso de adopción optativa. Para evitar violar derechos adquiridos las empresas de servicios públicos podrían decidir voluntariamente que inversiones realizar ellas mismas y cuales descentralizar a través de las NetCos, e) Sería ideal para empresas que están hoy bajo la órbita estatal y que no pueden ser privatizadas (p. ej. agua y saneamiento, trenes, etc.) que podrían ser gestionadas por empresas privadas para reducir costos operativos pero con inversiones pagadas por una NetCo con participación estatal evitando así futuras expropiaciones f) Si la OpCo es la responsable de la calidad del servicio, podría incluso decidir las inversiones, contratar a los constructores, supervisar las obras y operarlas y mantenerlas luego de su conclusión. Lo único que no haría la OpCo sería pagarlas y activarlas contablemente (tareas que quedarían a cargo de la NetCo) evitando así la tentación futura del regulador de expropiarlas vía una reducción tarifaria.

En síntesis, Argentina no está condenada a tener que elegir entre el estatismo populista actual o la vuelta al pasado, hay alternativas superadoras que ya han sido testeadas en otros países como los contratos de gestión de agua y cloacas en Francia[2] o los contratos de leasing con trenes en el Reino Unido[3] y Europa continental, es simplemente cuestión de ponerse a trabajar.



[1] Special Purpose Vehicles o SPV en inglés. Para una descripción del funcionamiento de ese instrumento ver Engel, E., A. Galetovic y R. Fischer “The economics of infrastructure finance: Public-Private Partnerships versus public provision” EIB Papers, disponible en http://cowles.econ.yale.edu/~engel/pubs/efg_eib.pdf

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