La reforma educacional y su financiamiento

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En el último tiempo ha recrudecido el debate sobre cómo recaudar recursos para financiar una reforma educacional. En lo que se refiere a reforma educacional, siempre he sostenido que el objetivo central debiera ser mejorar la calidad de la educación que reciben los grupos más pobres de la población para así reducir las desigualdades en oportunidades y en ingreso que hoy tenemos en Chile. Esto requiere concentrarse en la calidad de la educación preescolar, básica, media y técnica que reciben los niños y niñas de las familias más pobres del país. Esta no es una tarea fácil, que requiere de un gran esfuerzo de formación de profesores y de gestión. Este desafío posiblemente requiere movilizar más recursos para aumentar el nivel del gasto público. La pregunta que quiero abordar en esta columna es cuál es la mejor forma de financiarlo.

En general, dado el nivel de gasto público que decide asumir una sociedad, es necesario, antes que nada, ejecutarlo en forma eficaz y financiarlo de la forma más equitativa y eficiente posible. Esto es, a través de un sistema tributario que permita recaudar los recursos necesarios, generando las menores distorsiones posibles en la toma de decisiones de los agentes económicos, y que satisfaga los principios de equidad horizontal —dos personas con el mismo nivel de ingreso, independiente del origen de este, pagan el mismo nivel de impuestos— y progresividad —la tasa media de impuesto, definida como impuestos pagados divididos por ingreso total, debe subir con el nivel de ingreso— y que, al mismo tiempo, minimice tanto el costo de administrar el sistema por parte del Estado como el costo de cumplimiento tributario de los contribuyentes.

Relacionado con lo anterior, debemos tener en cuenta que los subsidios y las transferencias del Estado, cuando se focalizan en los más pobres, son una parte integral de la progresividad de las finanzas públicas. Además, es importante considerar que hay decisiones económicas con resultados no óptimos para la sociedad; por ejemplo, la producción de externalidades negativas como la polución y la congestión, lo que justifica disuadir su producción o consumo a través de impuestos específicos.

Así también, no se pueden ignorar los efectos de los impuestos en las decisiones de los agentes económicos —personas y empresas— de ahorro e inversión, por un lado, y de cuánto tiempo dedicar al trabajo y al ocio, por otro, y sus respectivos resultados en la eficiencia en el uso de recursos, el crecimiento y el bienestar de la población. Es particularmente importante que el sistema impositivo no termine reduciendo los esfuerzos personales y la iniciativa de cada persona por progresar y aumentar su capital humano e ingreso, lo que no solo aumenta el costo para el Estado, sino que también va contra la libertad de las personas de escoger su manera de progresar y surgir.

En esta dirección, la Comisión Mirrlees en el Reino Unido y la experiencia de la OCDE destacan los elementos centrales que debe tener un sistema tributario y de transferencias eficiente. Los elementos, que se analizan en detalle en el libro Tributación para el Desarrollo, editado por José Pablo Arellano y por mí, y publicado en conjunto por el CEP y Cieplan, son los siguientes: (1) la estructura tributaria óptima considera una combinación de impuestos al ingreso y al consumo; (2) no discriminar entre actividades económicas, salvo que existan problemas claros y medibles de externalidades; (3) los impuestos al ingreso deben velar por la equidad horizontal y vertical; (4) se deben evitar los regímenes especiales y las exenciones al impuesto a la renta por sus efectos negativos en la equidad horizontal, eficiencia y progresividad, y también porque estimulan la elusión y evasión; (5) la progresividad de las finanzas públicas se debe analizar en forma integrada, esto es, considerando el sistema tributario, las transferencias y los subsidios del Estado en conjunto; (6) suficiencia, es decir, recaudar los recursos necesarios para financiar el nivel de gasto público elegido por la sociedad; (7) estabilidad, de modo que se reduzca la incertidumbre en la toma de decisiones; (8) competitividad que sea compatible con la libertad de movimientos del trabajo y del capital en un mundo globalizado; y (9) unicidad, evitando impuestos para usos específicos y la fragmentación de la recaudación. En el mismo libro se destaca que el sistema tributario y de transferencias chileno, comparado con los esquemas presentes en países de la OCDE, tiene una serie de características que se consideran como parte esencial de un buen sistema tributario en la teoría y en la práctica de las finanzas públicas: neutralidad a la inflación, estructura tributaria que combina impuestos al ingreso con impuestos al consumo. Donde los impuestos al consumo se concentran en un IVA de tasa uniforme, sistema unificado y con pocas afectaciones (impuestos cuya recaudación son para usos específicos). Sin embargo, en el libro resaltamos que hay espacios para mejorar la equidad horizontal y la progresividad en el sistema tributario chileno y que permitirían también lograr una mayor recaudación.

En particular, estas oportunidades se encuentran en mejorar la administración tributaria para disminuir la evasión y la elusión, y la reducción de las exenciones, franquicias y regímenes especiales. En reducir la evasión hay mucho espacio para avanzar, dado que la evasión aumentó durante la recesión del 2009 y ha resultado difícil de reducir en años posteriores. Además, en lo que se refiere a impuestos específicos, es posible mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y contribuir al cuidado del medio ambiente, alineando los impuestos a los combustibles con el costo que la polución y la congestión imponen a la sociedad.

En cuanto a impuestos a la renta de personas y empresas, el sistema chileno de impuestos integrados está en la frontera de los sistemas recomendados por los especialistas en finanzas públicas. En este sistema, las empresas tributan por sus utilidades devengadas y los impuestos que pagan estas son un crédito de los impuestos personales. No obstante, hay exenciones y regímenes especiales que se desvían de este régimen general. Es posible simplificar y reducir estas exenciones, lo que contribuiría a reducir oportunidades de elusión y evasión. En particular, sería conveniente reducir significativamente los regímenes especiales de impuestos a las empresas pequeñas, concentrándolos en una versión ampliada del 14 ter.

Por su parte, sobre la eliminación gradual del Fondo de Utilidades Tributarias (FUT), Arellano y Corbo recomiendan mantener el sistema actual, en que en el ingreso de las personas se consideran las utilidades retiradas y no las devengadas. Este mecanismo constituye un incentivo a retener utilidades y no distribuirlas para consumirlas, y explica en parte el nivel que alcanza la tasa de ahorro nacional. Este mayor ahorro contribuye a financiar una mayor tasa de inversión para así lograr un mayor crecimiento. Al mismo tiempo, provee a empresas pequeñas y medianas, que por distintas razones tienen acceso limitado al mercado financiero, con financiamiento para su capital de trabajo y así poder realizar sus actividades. El paliativo propuesto de deducir la inversión en capital fijo de la base imponible de las empresas crea un sesgo a favor del capital físico y en contra del capital humano y el capital de trabajo, y a la vez discrimina contra las empresas pequeñas y medianas que son menos intensivas en capital fijo.

Eliminar el FUT y cambiar la base de tributación de las participaciones de las personas en empresas desde el ingreso recibido a ingreso devengado crearía también innumerables problemas administrativos, que pueden terminar aumentando la incertidumbre y afectando la misma tributación.

Se reconoce, no obstante, que existen formas de elusión que distorsionan el uso de este mecanismo y que, por lo tanto, deben ser eliminadas. Además, se debe mejorar la fiscalización a través de la introducción de mecanismos de control para reducir los espacios de abuso. Por lo anterior, en vez de cambiar radicalmente el sistema de impuestos a las personas a un esquema con consecuencias insospechadas, lo más recomendable es hacer los ajustes necesarios para perfeccionar el muy buen sistema tributario que ha construido Chile en las últimas décadas, con el propósito de mejorar la equidad y la eficiencia del sistema tributario actual, y a la vez poder recaudar más para financiar una buena reforma educacional. En el libro editado por Arellano y Corbo hay una serie de sugerencias específicas para avanzar en esta dirección.

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