Infraestructura regional para la paz y el desarrollo rural en Colombia

La discusión pública sobre la infraestructura de transporte en Colombia se ha concentrado en los últimos años en la necesidad de construir las vías troncales que conecten las grandes ciudades entre sí y las ciudades del interior del país con los puertos. En ese contexto, la prioridad ha sido, con justa razón, la estructuración de las grandes obras por concesión al sector privado y la remoción de los principales obstáculos que han enfrentado esas concesiones.

Existe sin embargo una segunda agenda en la política de infraestructura que resulta esencial para reducir la pobreza y promover el desarrollo rural. Se trata de la infraestructura correspondiente a las redes de vías secundarias y terciarias, que unen a los pueblos entre sí y con las ciudades principales, así como las veredas con sus cabeceras municipales. Esta segunda agenda resulta de particular urgencia ante la perspectiva de que el actual proceso de paz culmine exitosamente y Colombia entre en un escenario de postconflicto

La información disponible sugiere que Colombia tiene poco más de 200.000  kms de carreteras, de los cuales solo 17.000 corresponden a la red primaria nacional. El resto corresponde a vías regionales cuyo mantenimiento tiene enormes deficiencias. Estimativos del Departamento Nacional de Planeación sugieren que menos del 20% de las vías secundarias y menos del 10% de las vías terciarias se encuentran en buen estado. Esto, por supuesto, penaliza a los productores rurales en la medida en que los precios que reciben por sus productos se ven afectados por los costos de transporte.

No es de extrañar que haya una estrecha relación entre aislamiento geográfico y pobreza. El Gráfico 1 ilustra el vínculo entre el Índice de Ruralidad desarrollado por el PNUD (2012) y Ramírez et. al. (2013) y los porcentajes de pobreza multidimensional medidos por necesidades básicas insatisfechas a nivel municipal.

Gráfico 1: Índice de Ruralidad y tasa de pobreza

(Cada punto representa un municipio. Los puntos rojos corresponden a los 807  municipios con menos de 30.000 habitantes en el país, en los cuales se concentra la mayor ruralidad y la mayor pobreza. Los puntos azules se refieren a los 313 municipios con más de 30.000 habitantes)

villar

Fuente: DANE y Cálculos propios con base en el Censo de 2005. PNUD (2012) y Ramírez et al, (2013)

Mediante un ejercicio de econometría espacial con información a nivel municipal en el departamento de Antioquia pudimos constatar que, aislando el impacto de otras variables que afectan la pobreza (tamaño de la población del municipio, tasa de urbanización, pertenencia al sistema de ciudades, capacidad administrativa y grado de participación política de la población), la densidad de carreteras terciarias tiene un efecto estadísticamente significativo sobre la pobreza rural. En particular, un aumento de 10% en el número de kms de vías terciarias por km2 reduce la tasa de pobreza rural en 5%. Al realizar ese ejercicio fue interesante verificar que ese efecto no se repite cuando se usa como variable dependiente la pobreza total o la pobreza urbana. Ello nos genera mayor confianza en que el resultado no corresponde a una causalidad en el sentido inverso (caso en el cual la menor infraestructura vial terciaria sería consecuencia de la mayor pobreza de los municipios).

El atraso en el desarrollo de la infraestructura regional en Colombia es resultado de deficiencias en la estructura institucional. Desde 1993 se descentralizaron las competencias sobre la infraestructura vial asignándole a la Nación la responsabilidad de construcción, mantenimiento y planeación sobre la red vial primaria, y a los departamentos y municipios la de la red vial secundaria y terciaria respectivamente. Veinte años después la realidad es que la asignación de competencias ha sido difícil de implementar en la práctica. Parte de la red vial terciaria sigue en cabeza de la Nación y de los departamentos debido a problemas con la información disponible y a arreglos informales de la propiedad de las vías.

Aunque la inversión en infraestructura regional por parte de los entes territoriales ha aumentado en forma notable tras la descentralización, su nivel es claramente insuficiente. Perú, que en los últimos diez años ha sido enormemente exitoso en el desarrollo de la infraestructura regional y en la reducción de la pobreza rural invertía 0,9% del PIB en este sector en el año 2010. La cifra correspondiente para Colombia en el mismo año fue apenas 0,3% del PIB.

Más allá de los montos, la ausencia de un flujo estable de recursos para las vías regionales hace que la inversión sea volátil y el mantenimiento se realice de manera correctiva, cuando las carreteras están deterioradas, y no de manera preventiva. Además, hay dificultades en la gestión de la red vial regional por parte de las entidades territoriales debido también a deficiencias en su capacidad de gestión, lo cual se refleja en debilidades en planificación, identificación y estructuración de proyectos de mediano y largo plazo. La fórmula para cambiar esta situación no es simplemente más o menos descentralización, sino mejorar la coordinación y el rol que cada nivel de Gobierno debe cumplir en la tarea del desarrollo de la infraestructura regional, teniendo en cuenta la heterogeneidad en las capacidades institucionales y de gestión de los entes territoriales. El mismo vestido no es adecuado para todos los entes territoriales y se requiere una aproximación diferencial al problema.

El Gobierno Nacional debe jugar un papel central en la cofinanciación y la consolidación de la información sobre la infraestructura regional, apoyo a los entes territoriales en la aplicación de buenas prácticas de diseño, mantenimiento, contratación y gestión, y también en establecer mecanismos de “graduación” de entidades con capacidad para asumir en forma plena sus competencias. En este frente, Colombia podría aprender mucho de la experiencia exitosa que ha tenido Perú con el PROVIAS Descentralizado y los Institutos Provinciales de Vías.

Referencias

PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2011 “Colombia rural: Razones para la esperanza”

http://pnudcolombia.org/indh2011/pdf/informe_completo_indh2011.pdf

Ramírez, J.M., Y. Díaz y J. G. Bedoya (2013) “Decentralization in Colombia: Searching for Equity in a Bumpy Economic Geography”, Mimeo. Fedesarrollo.