Polarización política y crisis de gobernabilidad en EEUU

Una profunda división política en el Congreso de EE.UU ha provocado el decimoctavo cierre del gobierno federal, o shutdown, de su historia. Debido a ello, todos los parques nacionales, agencias de estado, centros de investigación, etc. que dependen del gobierno federal están paralizados. Al contrario de lo que ocurriera en Grecia o en España, o tantas veces en Argentina, el cierre no se debe a falta de recursos fiscales. Simple y llanamente, Republicanos y Demócratas no han sido capaces de llegar a un acuerdo sobre el presupuesto federal antes del 1 de Octubre de 2013, comienzo de su año fiscal. Los Republicanos de derecha utilizaron la amenaza de cierre para presionar a la oposición con el afán de reducir el gasto de gobierno y en consecuencia la deuda. Para los Demócratas, esto implicaría tener que eliminar el plan estrella de la administración de Obama, el “Obamacare”, el plan de salud que busca dar cobertura a más de 48 millones de personas que no tienen seguro médico y sirvió como banderín de campaña durante las pasadas elecciones. Ambos partidos, polarizados e inflexibles, continúan negociando los términos del presupuesto mientras el resto del país está suspendido en una nube de incertidumbre.

La última vez que Estados Unidos sufrió un cierre de gobierno fue en 1995, cuando los Republicanos quisieron presionar al entonces presidente Bill Clinton a firmar un presupuesto balanceado (es decir, sin déficits) a siete años. Pero, es este shutdown diferente? Para dar una respuesta precisa a dicha pregunta, debemos ser capaces de medir qué tan “malo” es este en relación al anterior. Una forma de cuantificar la magnitud de sus efectos  es analizando el tamaño y la evolución de la polarización política en los últimos años. Después de todo, el origen de este estado de ‘shutdown’ fue el desacuerdo político entre ambos partidos.

Utilizando un índice de polarización política para contrastar los niveles actuales de desacuerdo político con aquellos alcanzados durante el cierre del ‘95, podemos observar que el grado de polarización actual es un orden de magnitud mayor al de aquel entonces. Es más, en la última semana ha alcanzado el nivel más alto desde 1981 (donde comienza la muestra).

Shutdowns, polarización y economía estadounidenses

La historia ha demostrado de manera concluyente que los cierres de gobiernos no son buenos para la economía. No sólo debido a que más de 800.000 empleados federales (sobre un total de dos millones) se ven obligados a tomar licencia sin goce de sueldo, a que la mayoría de  museos, bibliotecas y parques nacionales están cerrados, sino porque reflejan un fuerte desacuerdo político. Indican que algo salió mal en el proceso de negociación. Someten a individuos y empresas a enfrentar una gran incertidumbre sobre su futuro : ¿Sobrevivirá el Obamacare? ¿Tendrá el país que entrar en default el 17 de Octubre por primera vez en su historia o elevaran el “techo” a la deuda ?¿Quién pagara por un gobierno más grande? Los ricos? Las futuras generaciones?

Incertidumbre sobre el tamaño, la composición, y la distribución temporal de la política fiscal afecta negativamente a la economía. Tiene un efecto desestabilizador fuerte y persistente en los mercados. El índice VIX (una medida de la volatilidad del mercado de acciones) aumentó 63 por ciento durante el cierre de 1995 y disminuyo solamente el 25 por ciento en las dos semanas siguientes a que se restableciera el gobierno. En períodos de alta incertidumbre las empresas demoran sus decisiones de empleo e inversión, los individuos posponen el gasto en bienes duraderos. Todo esto ralentiza la creación de empleo y deprime la producción. Mientras más dure el estancamiento político, peores serán las consecuencias económicas del desacuerdo legislativo. En un estudio reciente, he mostrado que un aumento en el índice de polarización política de una magnitud similar a la observada entre 2007 y 2012 resulta en una pérdida de 1,75 millones de puestos de trabajo después de 6 trimestres, una disminución 8.6 por ciento de la inversión después de 5 trimestres, y una reducción del 2 por ciento de la producción. Esto no se puede extrapolar directamente al actual shutdown, ya que el experimento realizado considera un aumento de la polarización que dura un trimestre completo (es decir, es muy persistente) y utiliza los datos entre enero 1981 y abril de 2013 (es decir , excluye los últimos meses) . Pero sugiere que largos periodos de incertidumbre inducida por polarización política puede ser perjudicial para la economía: en otras palabras, la polarización es relevante.

La polarización política en el tiempo

La polarización política en el Congreso de los Estados Unidos ha ido en aumento desde la década de los 50, tal y como documentan Rosenthal y Poole utilizando el patrón de votación de los miembros del Congreso. Por otra parte, las ideologías políticas de Demócratas y Republicanos han ido divergiendo a los extremos de la dimensión Liberal-Conservadora desde 1975, como se puede observar en la Figura 1. Curiosamente, 1976 fue el año del primer cierre de gobierno, seguido por una serie de cierres en 1977 y 1978.

Figura 1: Ideología política en el Congreso de los Estados Unidos, Rosenthal y Poole (2006)

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Claramente, el desacuerdo político es condición necesaria pero no suficiente para provocar un cierre de gobierno (de lo contrario estaríamos observando una cada año!) . La composición de los miembros del Congreso (por ejemplo, qué partido controla la mayoría de los escaños) y si el partido del presidente controla ambas cámaras  o no, también juegan un papel fundamental  en la determinación de la duración de un estancamiento político y su probabilidad de ocurrencia.

En mi trabajo sobre polarización política, construí un índice de alta frecuencia de polarización política que toma en cuenta estos factores adicionales. El índice mide la frecuencia con la que artículos de prensa reportan informes relacionados con desacuerdos sobre política fiscal. Primero, cuantifico el número de artículos que contienen términos relacionados con la polarización política y la política fiscal, como la “polarización” , “conflictos” , “presupuesto” , etc (la lista completa de términos puede encontrarse aquí) . Debido a que el volumen de noticias digitalizadas ha aumentado a través del tiempo, la medida de la polarización anterior se escala por el número de artículos publicados en los mismos diarios sobre el mismo intervalo de tiempo. Por último, el índice se normaliza de manera que el valor medio durante el período de muestra es igual a 100. Sólo los principales periódicos de Estados Unidos han sido incluidos en el análisis (excluyendo sus versiones online y secciones de comentario y opinión).

Figure 2: PPI entre 1981 y 2013, datos mensuales

Foco 2

Podemos ver la evolución mensual del índice de polarización política (PPI) entre enero de 1981 y Abril de 2013 en la Figura 2. Un par de observaciones relevantes sobre el índice: (i) hay claros aumentos en época de elecciones presidenciales y legislativas, (ii) ha sido relativamente estable antes del inicio de la recesión del 2007, donde comienza a crecer sistemáticamente, ( iii) es relativamente bajo durante conflictos bélicos, y (iv) que aumenta en torno a episodios reconocidos de desacuerdo político en materia de política fiscal , tales como el cierre de 1995, el debate sobre Obamacare, el debate “techo” de la deuda de 2011, y el “precipicio fiscal” de 2012. Después de que el precipicio fiscal se evitó con éxito en diciembre del año pasado, el PPI decreció casi continuamente hasta finales de septiembre.
El 30 de septiembre de 2013, el Congreso cerró debido a un desacuerdo sobre los detalles de la Ley de Asistencia Asequible propuesta por el presidente Obama. En los siguientes doce días, el PPI alcanzó un valor promedio sin precedentes de 325, con un nivel máximo de 409 el 10 de octubre (como ilustra la Figura 3). Esto es cuatro veces el valor promedio entre 1981 y 2013, y el más alto observado hasta la fecha. Para poner las cosas en perspectiva, el valor promedio del índice fue solamente 133 durante el cierre de 1995 ( el más largo de la historia), alcanzando un valor máximo de 229 entre el 15 de diciembre de 1995 y 6 de enero 1996.

Figura 3: PPI durante el shutdown del 2013

Foco 3

En conclusión, los niveles de polarización observados durante este cierre de gobierno son mucho más altos que en el anterior, en parte porque el Congreso está más dividido, con el partido Republicano controlando la cámara de diputados y el partido Demócrata gozando de una mayoría de escaños en el Senado (en 1995 ambas cámaras estaban bajo control republicano) . Tal vez aún más importante es la historia reciente: el debate sobre el Obamacare, la crisis del techo de la deuda de 2011, los vencimientos del recorte de impuestos establecidos por Bush, y el ” precipicio fiscal ” del 2012 ayudaron a intensificar el debate y ampliar la distancia en la posición adoptada por los miembros del Congreso (tanto a través de partidos como entre miembros de un mismo partido) . ¿Es culpa de los políticos que utilizan estos episodios para indicar sus preferencias y ganar votos? ¿O es simplemente el reflejo de una sociedad muy dividida? Sea cual fuere, la cifra refleja el hecho de que a pesar de que algunos de estos episodios fueron “resueltos”, la polarización se mantuvo elevada. Lejos de volver a su media a largo plazo de 100, el índice sigue su tendencia ascendente.
Al final del día, el desacuerdo político tiene un costo: la inacción. Estados Unidos aún se está recuperando, y muy lentamente, de la Gran Recesión; y la polarización política no hace sino empeorar las cosas. Tal vez es el momento de recordarles su tan conocido slogan United we stand, divided we fall (“la unión hace la fuerza , divididos caemos”).

Notas:

  1. Este artículo fue publicado inicialmente en ingles aquí.
  2. Lo expresado en este artículo representa la opinión del autor y no indican la posición del Banco de la Reserva Federal de Filadelfia o del Sistema de la Reserva Federal. This article gives the views of the author, and not the position of the Federal Reserve Bank of Philadelphia, or the Federal Reserve System.