La evaluación del impacto del gasto público en México

México es un país que recauda poco como porcentaje de su PIB. De hecho gasta más de lo que recauda por impuestos, cubriendo gran parte de la diferencia con ingresos del petróleo. En este mes de septiembre el Ejecutivo Federal presentó al Congreso su propuesta de reforma fiscal. Ésta tiene como uno de sus objetivos principales aumentar la recaudación y gasto del gobierno.

Aun los economistas ortodoxos aceptan que el gobierno debe jugar un papel importante en la economía, proveyendo bienes públicos como seguridad e infraestructura. También por razones de justicia social debe promover la igualdad de oportunidades con educación de calidad y becas. ¿Pero cómo gasta el gobierno Mexicano?

De acuerdo al estudio reciente de Ethos[1], «en el periodo 2000-2012 el gasto neto devengado del gobierno federal aumentó 56 por ciento en términos reales con una tasa promedio anual de 5 por ciento; … mayor que el crecimiento de la economía, de tal suerte que el gasto público total pasó de representar 20 por ciento a 24 por ciento del PIB.” El gasto en seguridad pública duplicó su valor en el sexenio pasado, el de salud se cuadruplico desde 2000 a la fecha, en gran parte por el Seguro Popular. El de la SEP pasó de 1.35 del PIB a 1.63. El pago de pensiones del IMSS ha aumentado a un 11% anual en el sexenio pasado.

En los bienes públicos por excelencia México parece tener malos resultados: el país vive una gran inseguridad (lugar 182 de 207 países)[2], corrupción (lugar 105 de 175 países)[3] el desempeño escolar es bajo (el último lugar de la OCDE[4]), y por citar un ejemplo, las recientes lluvias han dejado entrever lo endeble de su infraestructura carretera. Ethos menciona que México sigue destinando poco de su PIB a inversión en infraestructura con 1.4% del PIB de 2002 a 2006 mientas que Bolivia y Perú es de 5.5% y 2%, respectivamente. Gastar es fácil, gastar bien y demostrar resultados es complicado: requiere de un andamiaje administrativo/operativo complejo, de recolección de datos de calidad, y de evaluación de impacto.

La pregunta que quiero hacerme es: ¿Qué tan efectivo es el gasto público en México? Una respuesta generosa es que no sabemos. Simplemente no hay evaluación de impacto del gasto del gobierno, una parte minúscula del gasto tiene evaluación de impacto, y las que existen destacan por su baja calidad, a tal nivel que no es posible concluir si el gasto tuvo impacto o no. Esto es desafortunado, México fue conocido mundialmente por la evaluación con grupo de control aleatorizado que se hizo en Progresa/Oportunidades en 1997-1998, pero estas buenas prácticas han tenido poca continuidad.

Gran parte de la rendición de cuentas se da reportando cuánto dinero se gastó, no que resultados tuvieron los programas. El gobierno ha establecido indicadores de desempeño en el Plan Nacional de Desarrollo para dar cuentas de los avances, y promete establecerlos como parte de la Reforma Fiscal[5]. Aunque es un paso en la dirección correcta, los indicadores no miden impacto porque carecen de un contrafactual que permita saber qué hubiera pasado sin ese gasto.

La Evaluación en México ha tenido avances. En el 2007 se dio un paso en la dirección correcta al crear El Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL). Sin embargo, éste se limitó a la evaluación de políticas sociales y carece de un presupuesto que le permita hacer o subcontratar evaluaciones de impacto. Coneval reporta un promedio cercano a 1 evaluación de impacto por año solamente![6] Esto no es atribuible a Coneval sino al mandato limitado, falta de presupuesto y falta de dientes que aqueja al Coneval. Coneval parece un loco que clama en el desierto, señala problemas pero no puede hacer mucho por resolverlos: en su reporte ejecutivo 2012 el Coneval reporta que “Hay una gran dispersión de programas sociales al interior del gobierno. 273 programas y acciones federales, 2,391 programas y acciones sociales estatales… Cada año crecen las acciones y programas sociales a nivel estatal y federal, aprovechando los recursos petroleros, con una lógica más política que de resultados”.

La política social es una parte menor del presupuesto, para el resto del gasto hay aún menos evaluación de impacto. Por ejemplo, los gobiernos locales en México concentran casi el 50% del gasto y no hay estudios de impacto rigurosa nivel Estatal o Municipal. Otro ejemplo: en 2012 la pérdida recaudatoria por incentivos fiscales fue de más de 700 mil mdp (como punto de comparación el programa Oportunidades gasta 33 mil mdp al año), y una vez más no existen evaluaciones de impacto.

Qué propongo: (a) que el mandato de Coneval se lleve más allá de la política social; (b) que por ley se mandate hacer evaluaciones de impacto con grupos de control aleatorizado (“randomized control trials”, RCTs) de programas importantes como el Seguro Popular y la Educación, coordinados desde la Secretaria de Hacienda y Coneval; (c) que el gobierno Federal expanda programas privados que han mostrado su efectividad.

Varias de estas propuestas ya se hacen en Estados Unidos por ejemplo. Éste ha mandatado en ley evaluaciones RCTs en programas de entrenamiento de fuerza laboral, y recientemente de intervenciones en Salud y Educación Temprana. Copio parte de un resumen de la Casa Blanca referente al apoyo de educación temprana reciente[7]:

• Funds will support states as they ensure that children are enrolled in high-quality programs. In order to access federal funding, states would be required to meet quality benchmarks that are linked to better outcomes for children, which include:
• Qualified teachers for all preschool classrooms; and
• A plan to implement comprehensive data and assessment systems.
• Effective evaluation and review of programs.

Obama va aún más allá: al poner a disposición de los Estados fondos Federales: por ejemplo $350 millones de dólares para “Maternal, Infant and Early Childhood Home Visiting Programs”, restringe la utilización de estos recursos para los 11 programas –varios del sector privado o social—que han mostrado ser efectivos con evaluaciones rigurosas.

Como dice el lema de Coneval : “lo que se mide se puede mejorar”. La evaluación es el mejor antídoto para la corrupción y la inefectividad del gasto.