La trampa de los bienes públicos

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Por Leopoldo Fergusson (@LeopoldoTweets)

A veces, la pobreza genera las condiciones para su propia reproducción. Por ejemplo, un individuo puede ser pobre porque no tiene acceso a crédito para perseguir sus emprendimientos. Al mismo tiempo, su pobreza explica su falta de crédito: como no tiene activos o un trabajo estable, los bancos no le prestan. La pobreza limita el crédito, y el límite de crédito engendra pobreza. Este conocido círculo vicioso o “trampa de pobreza” se puede dar a través de otros mecanismos.

Quiero proponer, en analogía con la trampa de pobreza, la siguiente hipótesis: en Colombia, y sospecho que en otros países de la región, estamos atrapados en una trampa similar con los bienes públicos. En esta trampa, hay una insuficiente oferta de bienes públicos porque hay una baja demanda por bienes públicos. Y la demanda por bienes públicos es muy floja, porque la oferta de bienes públicos es precaria.

La lógica perversa de la trampa: el caso de la educación

Ilustremos la hipótesis con el caso de la educación.

Es difícil establecer si lo primero es el huevo (la oferta) o la gallina (la demanda). Empecemos por la oferta. Los World Development Indicators del Banco Mundial indican que entre 1998 y 2011 el gobierno colombiano gastó un promedio anual de 4.15% del PIB en educación. Esto nos ubica en el no muy honroso puesto 97 entre 178 países para los que se reportan datos. Además, aunque hay avances en cobertura, la calidad es deficiente. Barrera, Maldonado y Rodríguez muestran que Colombia “está por debajo del puntaje que se podría predecir según su PIB per cápita” (“Calidad de la Educación Básica y Media en Colombia” Documento Cede 2012-41, Universidad de los Andes). Aún más importante para explicar la trampa de los bienes públicos es la inequidad en la calidad. El mismo estudio reporta que los puntajes promedio de los colegios públicos son inferiores a los de los privados en todas las áreas, y que hay una brecha entre la zona urbana y rural.

La conclusión es simple: la oferta en educación pública es floja y, sobre todo, de insuficiente calidad.

Esta situación no se resuelve, porque entramos en la siguiente lógica perversa:

Primero, ante la ausencia de una educación pública suficiente y de buena calidad, los hogares con los medios necesarios acuden a la educación privada. La Encuesta Longitudinal de la Universidad de los Andes, con hogares de estrato socioeconómicos 1 a 4, revela que el 25% de los niños acuden a un establecimiento privado.  La proporción es mayor en los estratos más altos. En el estrato 4, sólo uno de cada tres niños van a un establecimiento oficial, mientras que en el estrato 1 son nueve de cada diez. La situación está alimentada por la desigualdad y, a su vez, la exacerba.

Segundo, como consecuencia de lo anterior, se reduce la demanda por bienes públicos. Hay quienes no les afecta la ausencia de bienes públicos porque, simplemente, los pueden suplir privadamente. Precisamente los segmentos más poderosos de la sociedad no tienen interés en exigirle al Estado una oferta educativa suficiente y de calidad.

¿El resultado? Se retroalimenta el círculo vicioso que redunda en una mala oferta de bienes públicos, y que tiene como ingrediente y subproducto la desigualdad en la sociedad.

La trampa de los bienes públicos

El esquema está ilustrado en la Figura. Resumiendo: En Colombia, tenemos una pobre oferta de bienes públicos. La respuesta del sector privado frente a la ausencia del Estado es que aquellos con los medios para hacerlo pasan a proveerse privadamente estos bienes. La solución, fundamentada en la desigualdad, tiene dos problemas. Primero, exacerba la desigualdad, al excluir a los grupos menos afortunados de los bienes públicos necesarios. Segundo, acalla la demanda por bienes públicos, cerrando el círculo vicioso que termina por reproducir la baja oferta de los mismos.

El caso de la seguridad pública y otros ejemplos

Un ejemplo adicional es el caso “de libro de texto” de un bien público: la seguridad. Frente a la debilidad histórica del Estado en proveer seguridad, la respuesta de aquellos con los medios para hacerlo fue proveerla privadamente, con enormes costos. La violencia de los grupos paramilitares de derecha que, en sus orígenes, surgieron para combatir a las guerrillas de izquierda, es responsable de muchas de las peores atrocidades en la larga historia de violencia colombiana.

En entrevista con la revista Semana en junio del 2005, nadie menos que el líder paramilitar Vicente Castaño explica cómo funciona el Estado cuando nos vemos envueltos en esta trampa, afirmando que las instituciones “sólo caminan” cuando están los ricos. El bien público deja de ser tal. La seguridad no es para todos. Es para quienes pueden proveerla por sí mismos, o agenciarla ante el Estado.

Hay otros ejemplos, menos sangrientos pero igual de elocuentes. Una de las cosas que más necesitamos en las ciudades colombianas, y en especial en Bogotá, es el espacio público. En Bogotá, restando la joya que tenemos en el Parque Simón Bolívar, salir a correr por las calles, por ejemplo, es una verdadera aventura en la que escasean el aire limpio, las alamedas verdes, y el respeto al peatón. Bienes públicos por excelencia que se ofrecen muy poco. Pero que tampoco se demandan suficiente, porque todo el que puede suple estas necesidades de esparcimiento en un club o un gimnasio privado. Lo triste del asunto no es sólo la exclusión de quienes no pueden pagar una acción o una mensualidad. Es también que ni el mejor club puede reproducir el bienestar que produce una ciudad amigable, con espacio público para el deporte y el esparcimiento.

¿Y cuál es la salida?

Lo más preocupante de esta trampa es que es, precisamente, una trampa. Una vez en ella, es difícil escapar. Una lógica circular la sostiene.

En casos de lógica circular, lo que se requiere es un gran empujón (Big Push), para transformar el círculo vicioso en uno virtuoso. El empujón puede llegar del lado de la oferta o de la demanda.

Para la oferta, los líderes importan. En Colombia, algunos mandatarios locales han mejorado la oferta de bienes públicos, y casi han logrado iniciar el círculo virtuoso. Ha faltado, quizás, el último empujoncito.

Para la demanda, es fundamental la rendición de cuentas, la representatividad de nuestra democracia. La democracia debe darle más voz a quienes no pueden obtener privadamente bienes públicos, para que los exijan.

En el caso colombiano, no todo es color de hormiga. Con todo y sus problemas, la Constitución de 1991 mejoró la representatividad de nuestra democracia y dotó de algunas herramientas a los que se perjudican por la trampa. Piensen en la revolución en el acceso a salud. Un sistema que aún tiene problemas, pero al que no se le pueden negar sus grandes saltos, incrementando la cobertura y convirtiéndose cada vez más en un sistema igual para todos, ricos y pobres. En esto jugaron un papel fundamental los principios y herramientas de la Constitución.

En este sentido, algunas de las protestas recientes en la región son sanas para la democracia. Enfatizo “algunas”, puesto que este argumento no legitima todas las protestas. El argumento hace referencia a que el Estado debe proveer bienes públicos (o facilitar su provisión, en alianza con los privados) que difícilmente pueden obtener algunos sectores de la sociedad de manera distinta. Excluye, por lo tanto, protestas donde se reclama un rol más asistencialista del Estado hacia sectores con inusual capacidad de lobby. En esos casos, podemos encontrarnos en cambio frente a un Estado atrapado por intereses particulares y estrechos, en detrimento de muchos otros sectores con imperantes necesidades pero menor vocería política.

En línea con lo anterior, es innegable que la desigualdad en ingresos contribuye a la perpetuación de la trampa favoreciendo que unos pocos individuos ricos puedan suplir las carencias del Estado. Pero es más profundo y más urgente el problema de desigualdad en representación política. Aún con igualdad en ingresos, si persiste una desigualdad en participación política, son pocos los que se benefician del gasto público, perpetuando la lógica perversa. En cambio, con igualdad política se ataca tarde o temprano la desigualdad económica. Los grupos tradicionalmente marginados del acceso al poder político y a la definición de las políticas públicas deben ser oídos.



[1] Una versión de esta entrada apareció el 14 de agosto en el diario económico Portafolio.

14 Comments

  1. Me gustó mucho la entrada. Yo quiero agregar como ejemplo adicional la oferta y demanda por transporte público de calidad. Los hogares ricos (y usualmente políticamente conectados) pueden sustituir los buses o metro por carros lo que disminuye la demanda por transporte público. En consecuencia, los políticos están menos dispuestos a invertir en transporte público y quizás invertir mas en mantener las vías y cobrar pocos impuestos a los carros.

    Tristemente, en Bogotá no tenemos ni transporte público, ni buenas vías. Pero me tienta a pensar que un incremento considerable a los impuestos de los carros puede dar ese “Big Push” que usted menciona y de golpe tener un mejor sistema de transporte público, un mayor uso de medios de transporte alternativos como la bicicleta y menos tráfico.

    • Gracias Edgar, estoy de acuerdo totalmente. Lo del transporte público es un gran ejemplo. Y la gente con los recursos se cubre de esta carencia no sólo a partir del uso del transporte particular, sino de vivir en los lugares de la ciudad con mejores accesos. Por supuesto, esto incrementa la segregación social, lo cual no me parece deseable. Resolver el problema de transporte público puede tener entonces beneficiosos grandes que van más allá del problema de movilidad.

  2. Carlos Hurtado says:

    Leopoldo,
    Excelente punto. Tengo sólo una pregunta ¿Cuáles deberían ser los mecanismos para que el gran empujón se mantenga? Es decir, en Colombia si hemos tenido líderes que han logrado mejorar la oferta de bienes públicos (Por ejemplo Peñalosa y el Transmilenio, para ir en la vía del ejemplo de Edgar). ¿Qué se puede hacer para completar el último empujoncito?

    • ¡La pregunta del millón! No sé. Como ve por mi entrada, yo le tengo más fe a la sostenibilidad del empujón cuando viene del lado de la demanda (o por lo menos acompaña al del lado de la oferta). En ese sentido, lo clave es que quienes quedan excluidos en este esquema tengan voz efectiva. Ahora, lograr eso no es fácil, pues implica fortalecer la representatividad de la democracia lo que necesariamente genera erosionar el poder político de quienes tienen influencia excesiva.

      • Carlos Hurtado says:

        Lo paradójico es que la voz efectiva de los que demandan bienes públicos termina dependiendo en últimas de los líderes (?). Regresamos al mismo problema sin salida. ¿Que hacemos?

      • Leopoldo,
        ¡a mí también me gustó mucho la entrada! Sobretodo la posibilidad de quebrar el círculo por los dos lados. Será que un cambio en la organización política que aumentara la oferta de instancias de participación tendría algún efecto positivo (en la distribución del gasto público por ejemplo)? Es muy hipotético pero sería un motivo para entrar a la política :)-.

        • No creo que sea muy hipótetico. Las instituciones políticas son difíciles de cambiar porque el status quo beneficia a mucha gente que casi por definición tiene poder político. Pero no es imposible, y creo que es la única manera de que los cambios sean sostenibles. Así que creo que eso es precisamente lo crucial: identificar las fallas en representación política y propender por mejorarlas para echar a andar un círculo virtuoso.

  3. Sebastian Galiani says:

    Leopoldo, muy interesante. Me quede pensando un poco en el argumento. Sería bueno precisar mejor como opera la demanda de bienes públicos. Pienso que tienes en mente una demanda política de los mismos pues si el gobierno desea ofrecer educación pública de calidad no necesita que los ricos expresen su mayor voluntad de pago, dado que esta se financia con rentas generales.

    En algún sentido, si estoy en lo correcto, creo que tu argumento está relacionado al de Hirschman en Exit, Voice and Loyalty: http://en.wikipedia.org/wiki/Exit,_Voice,_and_Loyalty
    Saludos,
    S

    • Sebastián. Sí, creo la demanda política es clave acá. Mil gracias por la referencia. Al menos en el wiki, parece muy interesante y en línea con lo que tengo en mente. No lo conocía (¡Pero no me sorprende que alguien más inteligente lo haya dicho mejor que yo antes!).

      • Profesor Fergusson. Cree usted que la salud cabe dentro de la trampa de los bienes publicos?. Al menos en Colombia, creo que aun falta para lograr que los servicios prepagados ganen demanda vía competencia por precios/calidad. Y el sistema cruje porque los recursos deben dar muchas vueltas y EPS,s perciben utilidades pero en buena parte no pagan por uso de infraestructura y atencion en red publica. Como seria el empujoncito en el sector salud?.

        • Yo estoy de acuerdo con usted en que falta. Pero puse el ejemplo porque creo que algunos de los progresos (por ejemplo, unificar régimen subsidiado y contributivo) son consecuencia de la mayor representatividad política lograda entre otras con las Constitución y las herramientas que de ahí se derivan. Entonces, sin negar que falta camino por recorrer creo que es evidencia de la importancia de que los afectados por la trampa tengan voz. El camino, al menos, va andando y no parece tener marcha atrás, hay derechos que ya no se podrán quitar, y ahora lo que toca es garantizar la calidad del sistema, su sostenibilidad, etc (mucho mejor que lo que tenemos en pensiones, por ejemplo, donde el sistema es sostenible pero ¡porque muy pocos tienen siquiera una pensión!)

  4. La verdad el trabajo me pareció muy importante, ya que tomas el tema de los Bienes Públicos, observando no solo el factor económico sino político del mismo, y como dar ese salto de calidad esta vinculado con la “inclusión” tanto en los diversos esquemas político social y económico. Comparto y aporto un ejemplo en Argentina, con un gobierno interesando en dar mas representatividad y brindar más bienes públicos pero sin tomar medidas de fondo en los servicios públicos, producto de un accidente donde mueren 52 personas encara un cambio relevante en cuanto a mejorar el servicio ferroviario, destruido desde hace décadas…. gracias !

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