Nacionalización y Calidad del Agua

by Juan Dubra on 19 diciembre, 2012 · 6 comments

En el 2004 Uruguay reformó su constitución para que el agua fuera provista por el estado. Parte del empuje político para el cambio vino del gremio de la empresa estatal de agua OSE que temía una ola de privatizaciones por parte del Presidente Batlle, pero coincidió con algunos episodios de fallas en la provisión de agua de buena calidad por dos empresas en el departamento de Maldonado. Dos puntos que se discutieron durante la campaña fueron quién sería más eficiente en la provisión (en términos de costos) y cómo cambiaría la calidad del agua con la privatización.

En esta  nota comentaré un trabajo que estudia cómo afectó la nacionalización a ciertas medidas de la calidad del agua, y a la cantidad de gente que se conectó al saneamiento. El trabajo, “Water Nationalization and Service Quality” de Fernando Borraz, Nicolás González y Marcelo Olarreaga, aparecerá en la revista World Bank Economic Review.

Hay varias cosas importantes en las que no ahondaré. En primer lugar, no haré un análisis exhaustivo del cambio en los costos para los usuarios. En el único caso que averigüé, Aguas Corrientes el Pinar, el costo del agua para el usuario aumentó con la nacionalización. Otros componentes relevantes del servicio son la velocidad de respuesta y atención al cliente, y algunos episodios sugieren que habrían empeorado con la nacionalización. Finalmente, un aspecto preocupante de la OSE es que de cada 100 metros cúbicos de agua que produjo entre 2002 y 2006, facturó sólo 46,6; el resto se fue entre pérdidas del sistema, gente colgada a la red, y otros factores. En el caso de las privadas, ese número era del orden de 75-80%.

Evolución de la Calidad.

Para ver cómo había evolucionado la calidad del agua luego de la nacionalización, los autores tomaron cuatro medidas que toma la Unidad de Análisis del Agua de la Facultad de Química de la Universidad de la República: dos sobre componentes microbiológicos en el agua, uno sobre su acidez, y otro sobre la turbiedad. Por diversos motivos, los autores sólo se fijaron en cómo había evolucionado la calidad del agua en las ciudades con firmas nacionalizadas en Maldonado (comparado con la calidad en 26 ciudades donde había sido siempre pública la provisión). Por ejemplo, para el balneario El Pinar, sólo tenían dos muestras antes de la nacionalización, y consideraron que eso era poco fiable.

Encontraron que el número de pruebas malas había caído más en las ciudades con el agua nacionalizada que en las ciudades donde el agua había sido siempre pública. Es decir, la nacionalización mejoró la calidad del agua y la comparación (porque quizás estaba mejorando en todos lados, no sólo en las ciudades con agua nacionalizada) fue con las ciudades donde había sido siempre pública: había mejorado más en las ciudades con agua nacionalizada.

El resultado obviamente es positivo para los moradores de Maldonado. Aún así, hay tres factores que hay que tener en cuenta antes de interpretarlos como una “victoria inequívoca” para la nacionalización. En primer lugar, tres de las cuatro medidas eran mejores en las ciudades con provisión privada de agua antes de la nacionalización (aunque la diferencia era estadísticamente significativa en sólo uno de los casos). Lo que sucedió entonces es que el agua privada era mejor antes, y mejoró aún más luego de la nacionalización. Es decir, no es que fuera mala la privada y después mejoró. Sería interesante saber por qué sucedió esa evolución, para ver si es probable que se mantenga la mejoría en el tiempo. Una hipótesis posible es que los privados entregaban la misma calidad de agua que la OSE con más capital o know how y menos personal (o por ejemplo arreglando mejor los caños que se van rompiendo); al hacerse cargo la OSE, subió la cantidad de empleados, y eso mejoró la calidad (dado que la empresa tenía buenas instalaciones). Si eso fuera así, y más adelante la OSE pasara a operar con menos capital (por ejemplo, al envejecer los caños, o si se depreciara el capital organizacional dejado por los privados) podría suceder que la calidad del agua en Maldonado pasara a ser de igual calidad que en el resto del país, y desaparecería el efecto positivo de la nacionalización.

En segundo lugar, no hay datos sobre la calidad del agua del período anterior a la privatización (en 1993 y 2000) de las empresas de agua de Maldonado y los autores sugieren que eso debilita un poco los resultados. Por ejemplo, podría suceder que el agua en las tres ciudades privatizadas se comportara en forma similar (digamos, por el origen similar del agua, todo en Maldonado), que ello hubiera causado su privatización, y que la mejora posterior a la nacionalización no se pueda interpretar como “tres subas de calidad” sino sólo una. Es difícil desechar historias de ese tipo sin tener datos de calidad anteriores al período de la privatización.

Finalmente, durante la campaña por la nacionalización, comenté el trabajo “Water for Life: The Impact of the Privatization of Water Services on Child Mortality,” de Sebastián Galiani, Paul Gertler y Ernesto Schargrodsky (Journal of Political Economy, Vol. 113, pp. 83-120, February 2005) que demostró que en Argentina la privatización del agua había resultado en una caída en la mortalidad infantil. En cambio, en el trabajo para Uruguay en http://www.fcs.edu.uy/archivos/1811.pdf, los autores estudiaron el impacto de la nacionalización sobre la mortalidad, y no encontraron efectos significativos. Sostienen que no encuentran efecto porque los niveles son más bajos que en Argentina, y porque para Uruguay había pocos datos como para tener poder estadístico. Aunque eso es cierto, si la nacionalización hubiera llevado a una mejora mayor, posiblemente se hubiera encontrado un efecto sobre la mortalidad. Este comentario es relevante porque apunta a la evaluación del impacto de la mejora en la calidad en una variable de interés. Por ejemplo, la mejora más importante en la calidad del agua en las empresas nacionalizadas parece ser sobre la turbiedad del agua; quizás el agua turbia sea fea de aspecto, pero no tenga nada que ver con la mortalidad infantil. No digo que la caída en la turbiedad sea irrelevante, sino sólo que quizás eso sea la causa del aumento en la calidad del agua, sin que ello tenga efecto significativo sobre la mortalidad.

Conexiones al saneamiento.

Para estudiar cómo la nacionalización afectó al porcentaje de hogares conectados al saneamiento, los autores tomaron ese dato de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas, para el período 1986-2009. Como la encuesta está diseñada para ser representativa sólo para las ciudades más grandes de cada departamento, debieron dejar de lado algunas ciudades que estaban en el análisis de la calidad del agua, pero para las que los datos del INE no eran confiables (por ejemplo, Punta Ballena y Punta del Este). Demostraron que el porcentaje de hogares conectados al saneamiento en Maldonado, Pan de Azúcar y San Carlos había crecido alrededor de 15% más, luego de la nacionalización, que en las ciudades donde el saneamiento había sido siempre público.

Este resultado no está sujeto a ninguna de las observaciones que hice sobre la calidad del agua. En particular, por la extensión del período analizado, los autores pueden controlar que las razones que llevaron a la privatización del agua en esas ciudades probablemente no sean la causa de la nacionalización posterior, y por ello el aumento en las conexiones al saneamiento sería efectivamente una consecuencia de la nacionalización.

El único factor adicional que sería bueno analizar, pues no está hecho en el trabajo, es cómo el boom de construcción en Maldonado afecta los resultados. Más concretamente, imaginemos que es más probable que los hogares nuevos estén conectados al saneamiento, y que las tres ciudades analizadas hubieran tenido un boom mayor de construcción que las ciudades con las que se las compara. En ese caso, el aumento de las conexiones al saneamiento en las tres ciudades, por encima de lo que aumentó en las ciudades donde el saneamiento fue siempre público, podría deberse a la mayor cantidad de hogares nuevos, y no a la nacionalización. He discutido este punto con uno de los autores del trabajo, y por diversos factores le parece poco probable que sea determinante en el resultado.

Sin perjuicio de mis observaciones, es un trabajo excelente, muy relevante para nuestro país, y que es pertinente para la discusión a nivel mundial sobre los factores institucionales que influyen en la gestión del agua.

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